"MAGYAR KÖZTÁRSASÁG KORMÁNYA 



 T/644. számú 



 t ö r v é n y j a v a s l a t 

 az egyes helyi közszolgáltatások kötelező  igénybevételéről 







                                                                                   Előadó: Kuncze Gábor 
 Budapest, 1995. március 1. 





Az Országgyűlés a helyi önkormányzati feladatkörbe tartozó, a településtisztasággal összefüggő egyes - közszolgáltatás útján megvalósuló - közfeladatok ellátásának elősegítése érdekében a következő törvényt alkotja: 

 1. § 

(1) A helyi önkormányzat által szervezett, a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését biztosító helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója (a továbbiakban együtt: tulajdonos) az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről - a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon - a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni, ha jogszabály vagy hatósági határozat eltérően nem rendelkezik. 

(2) A tulajdonos nem köteles a helyi önkormányzat által szervezett közszolgáltatást igénybe venni, ha más szolgáltatóval a helyi önkormányzat rendeletében foglaltaknak megfelelő tartalmú (2. § c/ pont), a hulladéklerakóhelyet is megnevező szerződést kötött és ezt ő vagy a szolgáltató az önkormányzat jegyzőjének felhívására igazolja. 

 2. § 

A helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg: 

a/ a helyi közszolgáltatás megnevezését, a közszolgáltatással ellátott terület határait; 

b/ a közszolgáltatást végző intézmény vagy vállalkozás (a továbbiakban együtt: szolgáltató) megnevezését; 

c/ a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit (Ptk. 226. § (1) bek.); 

d/ közüzemi szolgáltatás (Ptk. 388. §) esetén a közüzemi szerződés létrejöttének módját, valamint a szolgáltatás igénybevételének, korlátozásának, megtagadásának - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit; 



e/ az érintett közfeladattal összefüggő - jogszabályban nem rendezett - helyi önkormányzati hatósági feladatot, hatáskört és szabálysértést; 

f/ a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények és mentességek eseteit, vagy a szolgáltatás ingyenességét. 

 3. § 

E törvény alkalmazásában 

a/ települési szilárd hulladék: az ingatlanon keletkező háztartási és egyéb szilárd halmazállapotú visszamaradt anyag, a veszélyes hulladék és a radioaktív hulladék kivételével. 

b/ települési folyékony hulladék: az ingatlanon keletkező és ott gyűjtött, tárolt szennyvíz és szennyvíziszap, a közcsatornahálózatba vezetett, valamint a termelési, szolgáltatási tevékenységből származó technológiai eredetű szennyvíz és szennyvíziszap kivételével; 

c/ települési szilárd hulladék gyűjtésére és elszállítására irányuló közszolgáltatás: a szolgáltató szállítóeszközéhez rendszeresített gyűjtőedényben a közterületen vagy az ingatlanon összegyűjtött és a szolgáltató rendelkezésére bocsátott hulladék elhelyezés céljából történő rendszeres elszállítása; 

d/ a települési folyékony hulladék elszállítására irányuló közszolgáltatás: a folyékony hulladék ideiglenes tárolására szolgáló létesítmény kiürítése és a folyékony hulladék elhelyezés céljából történő elszállítása; 

e/ a hulladék elhelyezésére irányuló közszolgáltatás: a hulladék ellenőrzött és rendezett lerakását (befogadását), illetőleg feldolgozását vagy ártalmatlanítását szolgáló létesítmény üzemeltetése. 

 4. § 

(1) Ez a törvény a kihirdetését követő 15. napon lép hatályba. 

(2) A Polgári Törvénykönyvről szóló, többször módosított 1959. évi IV. törvény 685. §-ának a) pontja helyébe a következő rendelkezés lép: 





 (E törvény alkalmazásában) 

 \"a) jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá a  226. § (1) bekezdése és a 388. § tekintetében - ha a  szolgáltatás szervezett ellátásáról a helyi önkormányzat gondoskodik - az önkormányzati rendelet is; a  19. § (1) bekezdésének c) pontja, a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése,  a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése,  az 523. § (2) bekezdése, az 528. § (3) bekezdése, valamint az 530. § tekintetében viszont - az önkormányzati rendelet kivételével - valamennyi jogszabály;\" 

(3) Az e törvény végrehajtását szolgáló rendeletalkotásról a közszolgáltatást szervező helyi önkormányzat, a fővárosban Budapest Főváros Közgyűlése, közös intézmény (1990: LXV. tv. /Ötv./ 43. §) vagy körzeti szolgáltatás (Ötv. 69. § /2/-/5/ bek.) esetén a közszolgáltatásban részesülő önkormányzat gondoskodik. 


 I n d o k o l á s 

 az egyes helyi közszolgáltatások kötelező  igénybevételéről szóló törvényjavaslathoz 


 Általános indokolás 

Az Alkotmánybíróság a közelmúltban több, a köztisztaság fenntartását szabályozó önkormányzati rendeletet megsemmisített. Az Alkotmánybíróság határozatainak indokolásában kifejtette, hogy a helyi önkormányzatok igazgatási, szabályozási autonómiája a helyi közszolgáltatások szervezésére, szervezeti formáinak kialakítására, működési feltételei biztosítására, fejlesztésére terjed ki. Az ellátás során a szolgáltató és a fogyasztó között szerződéses kapcsolat, polgári jogviszony áll fenn, amelyre nézve a Ptk. rendelkezései az irányadók. E jogviszony kötelező létrehozását azonban kizárólag törvény vagy kormányrendelet írhatja elő. Az Alkotmánybíróság arra is felhívta a figyelmet, hogy bizonyos közszolgáltatások díjának megfizetésére irányuló kötelezettséget, illetve a díj önkormányzati megállapításának jogosultságát ugyancsak törvényi felhatalmazás alapozhatja meg. A megsemmisített rendeletek mellett azonban számos, az Alkotmánybíróság által nem vizsgált, azokkal azonos alkotmányossági hibában szenvedő helyi önkormányzati rendelet megalkotására került sor, amelyekre a településtisztasági szolgáltatás eredményesen működő és a helyi érdekeknek is megfelelő rendszere épült fel. 

A törvényjavaslat célja a helyi önkormányzati feladatkörbe tartozó, településtisztasági közszolgáltatás útján megvalósuló közfeladatok ellátásának elősegítése, az ahhoz szükséges - elsősorban az Alkotmánybíróság határozataiban hiányként megjelölt - törvényi feltételek pótlása útján. Ezáltal nemcsak a jövőbeni önkormányzati rendeletalkotás feltételei teremthetők meg, hanem legális alapot kapnának a már működő településtisztasági szolgáltató rendszereken belüli együttműködési viszonyok is. 

A hiánypótlás átmeneti jellegű, a környezetvédelem, ezen belül a hulladékgazdálkodás átfogó reformjáig terjedő időre szól. Ennek ellenére a törvényjavaslat nem veszi át az ágazati-szakmai jogalkotás szerepét, a szabályozás mindvégig a polgári jog és az önkormányzati jog terrénumán belül marad. 

A településtisztasági problémák reális súlyában, a megoldási lehetőségek eltérésében, az önkormányzatok pénzügyi, gazdasági mozgásterében mutatkozó különbségek, s nem utolsósorban a közszolgáltatás önálló vagy közös, illetőleg külső vállalkozó vagy társas vállalkozás keretében történő megszervezése terén lehetséges változatok sokasága irreális szabályozási célként tünteti fel e sokszínű, a helyi sajátosságok által determinált életviszonyok átfogó, minden részletre kiterjedő törvényi szintű rendezését; ugyanakkor feltételezi a helyi önkormányzatok szervezési és szabályozási autonómiájának lehető legszélesebb körű érvényesítését. Erre tekintettel a törvényjavaslat a legáltalánosabb, keretjellegű szabályok megállapítására szorítkozik, s e megfontolásból nem állapít meg szabályokat az önkormányzat és a szolgáltató szervezet közötti kapcsolatokra sem. 

 Részletes indokolás 

 Az 1. §-hoz 

Az emberi környezet védelméről szóló 1976. évi II. törvénynek (Kvt.) a települési környezet védelme alcím alatti 42. §-a alapján a település köztisztaságának fenntartásában mindenki köteles hathatósan közreműködni. E törvényi kötelezettség különösen vonatkozik a települési környezet tisztaságát veszélyeztető szilárd és folyékony hulladék folyamatos újratermelőire. A közreműködési kötelezettség mibenlétét az említett törvény nem határozza meg. 



A települési környezetben hulladékot csak az e célra kijelölt helyen és módon szabad tárolni, elhelyezni, kezelni, megsemmisíteni, illetve ártalmatlanná tenni. A hulladék szállítása során biztosítani kell, hogy az a települési környezetet ne szennyezze, fertőzze (Kvt. 42. § /2/-/3/ bek.). E célok elérése érdekében meghatározott területeken a hulladék összegyűjtéséről, elszállításáról, tárolásáról, ártalommentes elhelyezéséről szervezett módon kell gondoskodni (Kvt. 42. § /4/ bek.). 

A szervezett módon történő gondoskodás a településen keletkező szilárd és folyékony hulladék összegyűjtésére, keletkezési helyéről történő elszállítására, az ártalmatlan elhelyezésre irányuló tevékenység rendezett, intézményes közszolgáltatás formájában történő folyamatos (rendszeres) biztosításával valósul meg. Vagyis: a közszolgáltatás feltételeinek kialakítását, szabályozott rendjének biztosítását jelenti. A szervezett módon történő gondoskodás az egyetlen hathatós biztosítéka a hulladéktermelők, illetőleg a hulladék elszállításában, elhelyezésében érdekelt gazdálkodók önkényétől függő, rendezetlen hulladék lerakás megakadályozásának, s az ebből fakadó súlyos környezeti és közegészségügyi problémák megelőzésének, illetve kiküszöbölésének. 

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Öt.) 8. §-ának (1) bekezdése a településtisztaság biztosítását települési önkormányzati közfeladatként határozza meg. A törvény a közfeladat ellátása terén a helyi önkormányzat részére széleskörű autonomitást biztosít. A helyi közszolgáltatás ellátására - önállóan vagy másokkal együttműködve - költségvetési intézményt hozhat létre, gazdasági társaságot alapíthat, pályáztatás, versenyeztetés alapján vállalkozókat bízhat meg stb. Ugyanakkor nyilvánvaló, hogy az említett közfeladat ellátásához fűződő környezetvédelmi és közegészségügyi célok elérésének a szolgáltatási feltételek megteremtése csupán az egyik oldala. A közcélok megvalósítását ugyanis a hulladéktermelő tevőleges közreműködésének hiánya meghiúsíthatja. 

A közérdek védelme és a kötelező önkormányzati feladatok sikeres ellátása érdekében szükség mutatkozik a szolgáltató és a hulladéktermelő közötti együttműködési viszony kötelező elrendelésére. E relációban a szolgáltató kötelezettsége a települési szilárd vagy folyékony hulladéknak a keletkezés, illetve az ideiglenes gyűjtés helyéről a kijelölt gyűjtő, lerakóhelyre történő rendszeres elszállítása. A hulladéktermelő közreműködési kötelezettségének tartalma a hulladék megfelelő gyűjtésében és a szolgáltató rendelkezésre bocsátásában, másrészről - ilyen irányú önkormányzati rendelkezés esetén - a szolgáltatás megfelelő ellentételezésében áll. 



Nem szükségszerű azonban, hogy a szolgáltató és az igénybevevő közötti együttműködési kapcsolat szerződéses viszonyban realizálódjon. Nem kizárt ugyanis, hogy az önkormányzat a szolgáltatás költségeit saját forrásaiból közvetlenül maga finanszírozza. Ez a körülmény a kötelező együttműködési viszony kialakítása során a szerződéskötési kényszer helyett a szervezett közszolgáltatás kötelező igénybevételére helyezi a hangsúlyt. Ily módon, ha a helyi közszolgáltatás az önkormányzat rendeletében kijelölt szolgáltató és a hulladéktermelő közötti szerződéses viszonyban realizálódik, a szervezett közszolgáltatás kötelező igénybevétele egyben a hulladéktermelőre szerződéskötési kötelezettséget jelent. Értelemszerűen ilyen hatással nem számolhatunk, ha a helyi önkormányzat a szolgáltatás költségeit adóbevételeiből, a részére történő díjfizetési kötelezettség megállapításával, vállalkozói jövedelméből vagy egyéb bevételeiből maga finanszírozza, vagyis: a szolgáltató és a hulladéktermelő között polgári jogviszony nem keletkezik (1. § /1/ bek.). 

A törvényjavaslat lehetőséget biztosít arra, hogy a fenti fő szabály alól jogszabály és hatósági határozat eltérően rendelkezzen. E kivételek beiktatását részben a jogrendszerbeli ellentmondások kiküszöbölésének igénye, másrészről az önkormányzati rendeletalkotás rugalmasságának követelménye indokolja. Egyfelől a településen az ágazati jogi szabályozás és az államigazgatási jogalkalmazói eljárás tárgykörébe tartozó veszélyes vagy radioaktív hulladék is keletkezhet. Másfelől az életviszonyok sokrétűsége szükségessé teheti, hogy az önkormányzat rendeleti úton vagy a rendeletére épülő jogalkalmazói eljárás keretében egyes hulladéktermelők részére speciális magatartási szabályokat állapítson meg (1. § /1/ bek.). 

A gazdasági verseny szabadságának alkotmányos követelményét szem előtt tartva a törvényjavaslat maga is kivételt állapít meg a szervezett közszolgáltatás kötelező igénybevételére vonatkozó generális szabály alól (1. § /2/ bek.). Mint ismeretes, az önkormányzati feladat megvalósítását jelentő materiális közszolgáltatási tevékenység ellátása abban az esetben tekinthető szervezettnek, ha a közfeladat címzettje igazgatási, szabályozási kompetenciájában gondoskodik a helyi közszolgáltatás pénzügyi, tárgyi vagy szervezeti feltételeinek kialakításáról és a közszolgáltatás szabályozott rendjének biztosításáról. A szervezett megoldás ily módon fogalmilag feltételezi a közfeladat letéteményesének közigazgatási szerepkörben történő fellépését, s ennyiben - valós szolgáltatási piac esetén - a piaci viszonyok közérdekből történő befolyásolását. A szervezett megoldás választása így azt jelenti, hogy a helyi önkormányzat, mint a közfeladat címzettje, közhatalmi státuszából eredő jogosítványai gyakorlásával - szervezés, közpénzek felhasználása, közvagyon működtetése, szabályozás stb. - a közfeladat ellátásában mint érdekelt maga is részt vesz. 

E tekintetben mozgástere igen tág: a közfeladat ellátásáról saját vagy más önkormányzat, illetve több önkormányzat által közösen létrehozott költségvetési intézmény, gazdálkodó szervezet útján éppúgy gondoskodhat, mint az önkormányzati szférán kívül eső, az érintett közszolgáltatási tevékenység végzésére jogosult vállalkozó bevonásával és versenyeztetés alapján történő kijelölésével. Természetesen számításba jöhet az előző megoldások bármely kombinációja is. 

Az Alkotmánybíróság a 39/1994. (VI.30.) AB határozatában kifejezetten vizsgálta azt a kérdést, hogy a szolgáltató önkormányzati rendeleti úton történő kijelölése sérti-e a tulajdoni formák egyenjogúságának és a gazdasági verseny szabadságának alkotmányos elvét. E határozatában alkotmányos megoldásként ismerte el, ha az önkormányzat - a fenti alkotmányos elvek tiszteletben tartása mellett - pályázat vagy versenytárgyalás eredményétől függően jelöli ki a szolgáltatót. Álláspontja szerint ugyanis az önkormányzat a rendeleti kijelöléssel annak a törvényi követelménynek tett eleget, hogy a települési hulladék ellátásáról szervezett módon gondoskodjék. Ez az előírás a kötelezően ellátandó önkormányzati feladat megoldására irányult, így önmagában véve nem jelenti a fenti alkotmányos elvek sérelmét, mivel az önkormányzat törvényben előírt feladatait teljesítve és hatáskörét gyakorolva határozta meg a hulladékszállítást végző szervezetet. 

Ugyanakkor számolni kell azzal, hogy az e törvényjavaslat által lehetővé tett szerződéskötési kényszer, illetőleg a szolgáltató szervezet önkormányzati rendeleti úton történő egyidejű kijelölése a szolgáltatói piacon olyan reális monopolhelyzetet eredményez, amely alapján a szolgáltatásból kizárt piaci szereplők részéről alappal vethető fel a gazdasági verseny szabadságára irányuló alkotmányos jog sérelme. Erre tekintettel a törvényjavaslat úgy rendelkezik, hogy nem kötelező a szervezett közszolgáltatás igénybevétele akkor, ha a hulladéktermelő más szolgáltatóval a helyi önkormányzat rendeletében foglaltaknak megfelelő tartalmú, a hulladéklerakóhelyet is megjelölő szerződést kötött, s ezt a jegyző felhívására ő vagy a szolgáltató igazolni képes (1. § /2/ bek.). 

 A 2. §-hoz 

A törvényjavaslat nem hárít az önkormányzatokra feltétlen szabályozási kötelezettséget. Figyelemmel arra, hogy nem minden településen szükséges vagy van lehetőség a településtisztasági szolgáltatás szervezett ellátására, ezért a szabályozási igény értelemszerűen csak ott merül fel, ahol arról az önkormányzat szervezett módon gondoskodik, illetőleg az e tárgyban korábban alkotott önkormányzati rendeletek ez okból történő megváltoztatása is csak akkor indokolt, ha azt a törvényjavaslattal való összhang biztosítása megkívánja. 

A törvényjavaslatnak egyértelműen meg kell határoznia a reá épülő önkormányzati rendeletalkotás határait és tartalmi követelményeit. Ennek fontos eleme a közszolgáltatással ellátott terület határainak meghatározása és a közszolgáltatást ellátó intézmény vagy vállalkozás megnevezése (2. § a/, b/ pont). 

A helyi sajátosságok figyelembevétele, különös tekintettel arra, hogy nem minden településen szükséges valamennyi településtisztasági szolgáltatás megszervezése, továbbá az egyes szolgáltatásfajták kiépítettségi fokából, eltérő megoldási módozataiból adódó különbségek érvényesítése miatt elengedhetetlennek bizonyul a közszolgáltatási szerződés tartalmi elemeinek, illetőleg a szolgáltató és a hulladéktermelő, valamint a helyi önkormányzat és a tulajdonos együttműködési viszonyába tartozó jogok és kötelezettségek önkormányzati rendeletben történő megállapítására irányuló egyértelmű törvényi felhatalmazás megalkotása. Ennek hiánya ugyanis további alkotmányossági problémák forrásává válhat. Ennyiben a törvényjavaslat túlmutat az Alkotmánybíróság által feltárt hiányosságok pótlásán. Ennek keretében kerülhet sor különösen a közszolgáltatás rendjével, igénybevételével, korlátozásával, illetve megtagadásával összefüggő feltételek, a szolgáltatói és fogyasztói jogok és kötelezettségek megállapítására (2. § c/, d/ pont). 

Az együttműködési viszony zavartalansága, a jogok és kötelezettségek érvényesítése szükségessé teheti hatósági jogalkalmazó eszközök igénybevételét is, amelyek kialakítására az önkormányzatok részére törvényi felhatalmazást szükséges adni (2. § e/ pont). 

A hulladéktermelőt terhelő díjfizetési kötelezettség önkormányzati rendeleti úton történő megállapításához szükséges törvényi felhatalmazást adja meg a 2. § f/ pontjában foglalt rendelkezés. Ebben indokolt szabályozni a díj mértékén túl a megfizetés rendjét, az önkormányzat által biztosított kedvezmények és mentességek feltételeit is, de rendeletben kell kimondani a szolgáltatás esetleges ingyenes biztosítását is. 

 A 3. §-hoz 

A törvényjavaslat előkészítése során fontos követelményként fogalmazódott meg, hogy a címzett jogalanyok számára egyértelműen felismerhető legyen, hogy a közszolgáltatás igénybevételére irányuló kötelezettség, illetőleg az önkormányzat rendeletalkotási jogköre mely szolgáltatásfajtákra terjed ki. Az elhatárolást elősegítő, illetőleg a jogrendszeri illeszkedést biztosító értelmező rendelkezések keretében kell meghatározni a települési szilárd-és folyékonyhulladék, az ezek gyűjtésére, elszállítására és elhelyezésére irányuló szolgáltatás fogalmi ismérveit. 

 A 4. §-hoz 

A záró rendelkezések sorában a hatályba lépés időpontjának meghatározásán túl rendezni kellett a törvényjavaslat és a Polgári Törvénykönyv (Ptk.) viszonyát. A 2. § c/ és d/ pontjában adott szabályozási felhatalmazás érvényesítése ugyanis feltételezi a Ptk. 685. §-a a/ pontjában foglalt értelmező rendelkezés módosítását oly módon, hogy az említett közszolgáltatások körében a Ptk. 226. §-ának (1) bekezdésére és 388. §-ára korlátozódóan a Ptk. alkalmazásában jogszabálynak minősüljön a törvényen és a kormányrendeleten túl az önkormányzati rendelet is. 

Tekintettel arra, hogy a helyi önkormányzati rendelet területi hatálya korlátozott, továbbá, hogy a főváros esetében differenciáltan kell kezelni a fővárosi és a kerületi önkormányzati feladatokat, ezért a törvényjavaslatban meg kell határozni a belőle fakadó rendeletalkotási kötelezettség címzettjeit."
