"MAGYAR KÖZTÁRSASÁG KORMÁNYA

T/3569. számú

t ö r v é n y j a v a s l a t
az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 
1957. évi IV. törvény  módosításáról







							         Előadó: Kuncze Gábor
									 belügyminiszter
							         Budapest, 1996. december

1997. évi ........ törvény
az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló
1957. évi IV. törvény módosításáról


1. § 

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló - többször módosított -1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 4. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:

\"4. § 

(1)	A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
	
(2)	Ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot, - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével - a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A felettes szerv az ügyben első fokon jár el, vagy az első fokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet - azzal egyetértésben - jelöl ki. A kijelölt közigazgatási szerv - ha jogszabály másként nem rendelkezik - harminc napon belül érdemi határozatot hozni köteles.
	
(3)	Adatigazolással, nyilvántartás-vezetéssel, illetőleg hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyekben a mulasztó közigazgatási szerv a felettes szervének az ügyfél kérelme alapján kiadott utasítására 15 napon belül köteles eleget tenni kötelezettségének.
	
(4)	Ha a helyi önkormányzat képviselő-testülete, a polgármester, a főpolgármester, a közgyűlés elnöke, a bizottság, a részönkormányzat testülete az önkormányzati hatósági ügyben a határozathozatali kötelezettségét elmulasztotta, az ügyfél kérelmére a  megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetője felhívja a képviselő-testületet, hogy legközelebbi ülésén, de legkésőbb harminc napon belül határozzon.
	
(5)	Ha nincs felettes szerv, illetőleg a felettes szerv intézkedési vagy eljárási kötelezettségének nem tesz eleget, a  megyei (fővárosi) bíróság a fél kérelmére nem peres eljárásban kötelezi a közigazgatási szervet az eljárás lefolytatására.
	
(6)	A közigazgatási és önkormányzati szervtől - a (2) és (4) bekezdésben foglaltak kivételével - a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.
	
(7)	Az (1), (2), (3) és (5) bekezdésben foglaltakat a fellebbezési eljárásra is alkalmazni kell.\"

	2. §
	
Az Áe. 15. §-a a következő (3)-(4) bekezdéssel egészül ki, a jelenlegi (3) bekezdés (5) bekezdésre változik:

\"(3) Ha a felettes szerv a mulasztó közigazgatási szerv helyett azonos hatáskörű másik szervet jelöl ki az eljárásra, az elintézési határidő a kijelölésnek az eljáró szervhez érkezésekor kezdődik.

(4)  A felettes szerv eljárása esetén az elintézési határidő az iratoknak a felettes szervhez érkezésekor kezdődik. A közigazgatási szerv a felettes szerve intézkedésének kézhezvételétől számított öt napon belül köteles az iratokat felterjeszteni.\"
	
	3. §
	
	Az Áe. 89. §-a a következő (4)-(5) bekezdéssel egészül ki:

\"(4) Ha a közigazgatási szerv helyett - annak mulasztása miatt - a hatáskörébe tartozó ügyben felettes szerve vagy a felettes szerv által kijelölt más közigazgatási szerv jár el, az eljárás költségeit - ha jogszabály másként nem rendelkezik - a mulasztó közigazgatási szerv viseli. Az eljárás költségeit a ténylegesen felmerült költségek alapján kell megállapítani.

(5)	Ötvenezer forintot meghaladó eljárási költség esetén az eljárási költség megállapításáról az eljáró felettes szerv vagy a felettes szerv által kijelölt más közigazgatási szerv külön határozatot hoz.\"
	




4. §

Az Áe. 92. §-a a következő (2)-(3) bekezdéssel egészül ki, és a § jelenlegi szövege (1) bekezdésre változik: 

\"(2) Ha az adatigazolással, nyilvántartás-vezetéssel, illetőleg hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyekben a mulasztó közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására 15 napon belül sem tesz eleget kötelezettségének, a felettes szerv a mulasztóra harmincezer forintig terjedő bírságot szabhat ki.

(3) A felettes szerv a (2) bekezdésben foglalt esetben a mulasztóval szemben fegyelmi eljárást kezdeményez.\"

5. §

E törvény a kihirdetését követő harmadik hónap 1. napján lép hatályba.



ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS



       1. Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII.15.) AB határozatában megállapította, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn amiatt, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) az ügyfelek számára nem biztosít hatékony eszközt a közigazgatási szervek határozathozatali kötelezettségének elmulasztása esetére. Felhívta az Országgyűlést, hogy az alkotmányellenes helyzetet 1996. december 31-ig szüntesse meg.

Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogalkotó többféle módon is orvosolhatja a mulasztást. Erre nézve a demokratikus jogállamokban számos eljárásjogi megoldás alakult ki.

	a) Egyes jogrendszerekben a közigazgatás meghatározott idejű hallgatása elutasító döntésnek minősül, amely ellen fellebbezésnek van helye.

	b) Van olyan jogrendszer, ahol bíróság útján lehet kikényszeríteni a közigazgatási döntéshozatalt.

	c) Más jogrendszerekben, ha az illetékes közigazgatási szerv határidőn belül nem ad ki határozatot, elveszti döntési jogosultságát, s az a felettes szervre háramlik át.

Hazai jogrendszerünkben az a) és b) pontban említett megoldás nem választható, mivel az ügyfelek számára nem biztosít hatékony eszközt az ügy érdemi elbírálásához.

Nem választható az a megoldás, hogy a közigazgatás meghatározott idejű, pl. hatvan napon túli hallgatását elutasító döntésnek tekintsük, amely ellen fellebbezésnek van helye. Ebben az esetben ugyanis az érdemi döntést a másodfokú szerv hozná meg, s ezzel az ügyfél (ellenérdekű fél) egy jogorvoslati lehetőséget elveszítene, már csak a bírósághoz fordulhatna.

Az ügyfél számára nem hatékony eszköz az sem, ha a közigazgatási határozathozatal elmulasztása esetén kizárólag a bírósághoz fordulhat. A közigazgatási bíráskodás jelenlegi rendjében a bíróságra nem hárítható az, hogy a közigazgatás helyett érdemi döntést hozzon (pl. építési engedélyt adjon ki). A bíróság kötelezheti a közigazgatási szervet határozathozatalra, de a jelen módosításnak éppen arra kell megoldást adnia, ha határozathozatali kötelezettségének nem tesz eleget a közigazgatási szerv.
Abban az esetben azonban, ha a hatáskörrel rendelkező közigazgatási szervnek nincs felettes szerve, a megoldás az, ha az ügyfél kérelmére a bíróságnak van joga utasítani az eljárás lefolytatására a hatáskörrel rendelkező szervet.

A fentiekből következik, hogy elsődlegesen az Alkotmánybíróság által jelzett harmadik megoldás törvényi szabályozása indokolt: ha az illetékes közigazgatási szerv határidőn belül nem hoz érdemi határozatot, elveszti döntési jogosultságát, s az a felettes szervre háramlik át.

A Javaslat ezért kettős cél megvalósítását tűzi ki:

	az Alkotmánybíróság határozatának megfelelően biztosítsunk az ügyfelek számára hatékony jogi eszközt (eszközöket) a közigazgatási szervek határozathozatali kötelezettségének elmulasztása esetére,

	az eljárásra jogosult hatóság határidőben tegyen eleget ügyintézési kötelezettségének és szükséges esetben - mulasztása esetén - megfelelő kényszerítő eszközök, szankciók, hátrányok alkalmazására nyíljon lehetőség a mulasztóval szemben.

A Javaslat az Alkotmánybíróság határozatának végrehajtására irányul, és nem tér ki a lényegesen megváltozott közigazgatási szervezeti rendszer folytán számos tekintetben hiányossá vált Áe. felülvizsgálatára, amelyet teljeskörűen kell majd megvalósítani.

       2. A közigazgatási szervek eljárási kötelezettségével kapcsolatban az Áe. II. fejezetében foglalt hatásköri és illetékességi szabályok tartalmaznak irányadó rendelkezést.

Mint az Alkotmánybíróság erre rámutatott, az Áe. 4. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelezettségének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelmére vagy hivatalból - utasítja. A (2) bekezdés szerint a közigazgatási szervtől a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.
Az Áe. ezen túlmenően nem tartalmaz jogi szabályozást arra az esetre, mi a követendő eljárási megoldás akkor, ha a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező közigazgatási szerv felettes szervének utasítására sem tesz eleget határozathozatali kötelezettségének. (A mulasztó fegyelmi felelősségrevonása csak járulékos jellegű jogkövetkezmény lehet, a lényeget nem oldja meg, mert továbbra sem lesz olyan hatósági döntés, amelyre az ügyfél kérelme irányul.)

A helyzet áttekintése, elemzése alapján a Javaslat olyan megoldást kínál, amely az ügyfelek számára kellő garanciát ad arra, hogy a közigazgatási, önkormányzati szervek mulasztása miatt kérelmük ne maradjon elintézetlen.


       3. A közigazgatási szerv határozathozatali kötelezettségének elmulasztása esetén az ügyfél kérelme alapján a döntési jogkör a felettes szervre hárítható. Ilyen megoldás önmagában azzal jár(hat), hogy az első fokú szervek hanyagsága, mulasztása, felelősség nem vállalása stb. miatt nagy számú ügy kerül(het) a másodfokú szervekhez első fokú elbírálásra, ahol ehhez nincsenek meg a feltételek.

Mindez úgy előzhető meg, ha a közigazgatási szerv mulasztásának komoly következményei is vannak. A Javaslat szerint ezek a következők:
	a felmerülő költségeket a mulasztó közigazgatási szerv viseli, amelyet a ténylegesen felmerülő költségek alapján kell megállapítani. 

	a felettes szerv  a mulasztóval szemben kötelező fegyelmi eljárást kezdeményez.

Közigazgatási hatósági ügyekben a közigazgatási szervek határozathozatali kötelezettsége elmulasztása esetére fel kell oldani az Áe. 4. § (2) bekezdésében foglalt hatáskörelvonás tilalmát és lehetővé kell tenni, hogy a felettes közigazgatási szerv az ügyfél kérelmére a mulasztó közigazgatási szervtől magához vonhassa az ügyet. Ennek során a felettes szerv az ügy sajátosságait és összes körülményeit is figyelembe véve dönt arról, hogy
	 a döntést elsőfokú szervként maga hozza-e meg, vagy

	a mulasztó szerv helyett az ügy érdemi elbírálására - a mulasztó szervvel azonos hatáskörű - más közigazgatási szervet jelöl ki.

A felettes szerv eljárása - mulasztás esetén - olyan közigazgatási ügyekben lehetséges, amikor az eljárás ügyfelet érintő jog vagy kötelezettség megállapítására irányul. Az adatigazolással, a nyilvántartás-vezetéssel, illetőleg hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyekre ez nem vonatkozik.

A felettes szerv hatáskörébe vonó intézkedésénél indokolt nyomatékosan figyelembe venni az ügyfél érdekeit. Ha a felettes szerv az ügy magához vonása után - választása szerint - maga hozza meg érdemi döntését, elsőfokú szervként jár el. Az esetleges jogorvoslat elbírálására jogosult felettes szerv az Áe. 93-96. §-ai megfelelő figyelembevételével alakul, tehát nem vész el a közigazgatási eljárási rendszeren belüli jogorvoslat lehetősége.

A közigazgatási szerv mulasztása esetén szükséges szabályozni az eljárási költségek viselését is. Ha a felettes közigazgatási szerv magához vonja az ügy elintézését, vagy az elbírálásra más elsőfokú hatóságot jelöl ki az ügy elintézésére, az eljárás költségeit - amennyiben azokat az eljáró szervnek kell viselnie - a mulasztó közigazgatási szervre kell terhelni. 

A közigazgatási szerv eljárási kötelezettségének elmulasztása esetén fokozottan kell érvényesíteni a fegyelmi felelősségrevonást, ezért ilyen esetben a felettes szervnek a fegyelmi eljárást kezdeményeznie kell. 

       4. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény az önkormányzati hatósági ügyek intézményeinek létrehozásával ezen ügyek elbírálására a közigazgatási hatósági ügyektől eltérő fórumrendszert állapított meg. Az önkormányzati hatósági ügyekben az 1990. évi LXV. törvény 11. § (1)-(2) bekezdésében foglaltak szerint a képviselő-testületnek, illetőleg a polgármesternek (főpolgármesternek), a képviselő-testület bizottságának, a részönkormányzat testületének van (lehet) hatósági jogköre.

Az önkormányzati hatósági ügyekben folyó eljárásra - az Ötv-ben foglalt elté-résekkel - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényt kell megfelelően alkalmazni (Ötv. 109. §).

Az eljárásra jogosult szerv mulasztása az ügyfeleket nemcsak a közigazgatási ügyekben, hanem önkormányzati hatósági ügyekben is kedvezőtlenül érinti, mert ebben az ügykörben sincs hatékony eszköz az ügyfelek számára a szervek (személyek) határozathozatali kötelezettségének elmulasztása esetére.

Ezért az önkormányzati hatósági ügyekben is megteremti a Javaslat a lehetőséget arra, hogy a mulasztás - a közigazgatási hivatal vezetője határidő tűzésével adott felhívására - megszűnjön és a közigazgatási hivatal vezetője határidő tűzésével adott felhívására a képviselő-testületnél kezdeményezze a képviselő-testület döntését. 

       5. A Javaslat nem a döntési jogkör felettes szervhez telepítését tervezi, hanem azt a jogot biztosítja a felettes szerv részére - ha a közigazgatási szerv az utasításra sem tesz eleget kötelezettségének -, hogy ilyenkor az ügyet magához vonja. Az az intézkedés, hogy a felettes szerv az ügyet magához vonja, nem jelenti feltétlenül a felettes szerv első fokú eljárását. A felettes szerv ugyanis választásától, saját megítélésétől függően ez esetben arról dönt, hogy az ügyben első fokon jár-e el, vagy az első fokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű más közigazgatási szervet jelöl-e ki. A kijelölt szerv egyetértése garancia ahhoz, hogy a kijelölt szerv harminc napon belül határozatot hoz.

A felettes szerv életszerűen, az ügy sajátosságait, körülményeit mérlegelve választja (választhatja) meg a megfelelő megoldást: maga dönt, vagy az eljárásra más szervet jelöl ki. Éppen ezért nem kell tartani attól, hogy ezáltal jelentős mértékben megnövekszik a minisztériumok másodfokú munkaterhe. Az sem lesz várhatóan számottevő, hogy a mulasztó első fokú hatóságok - ismerve az említett hatáskörelvonási lehetőséget - gyakrabban mulasztják el feladataik ellátását, mivel emiatt egyéb járulékos jellegű jogkövetkezményekkel, így fegyelmi felelősségrevonással számolhatnak.




RÉSZLETES INDOKOLÁS



Az 1. §-hoz:


Az Áe. 4. §-a helyébe lépő új rendelkezések között alapvető annak a szabálynak a további fenntartása, hogy a közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni [Áe. 4. § (1) bekezdés].

Ha a közigazgatási szerv a kötelezettségének a jogszabályban megállapított határidőn belül nem tett eleget, a Javaslat elsődlegesen azt irányozza elő, hogy a mulasztó a felettes szerv felhívására, utasítására nyolc napnál nem hosszabb határidőn belül maga tegyen eleget kötelezettségének.

Az Áe. hatáskörelvonás tilalmára vonatkozó jelenlegi szabályától csak akkor lehet eltérni, ha a közigazgatási szerv a felhívás, utasítás ellenére sem tett eleget határozathozatali kötelezettségének. Ez esetben a felettes szerv az ügyet magához vonja. Ekkor - döntésétől függően - vagy maga jár el első fokon, vagy a mulasz-tóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet jelöl ki - azzal egyetértésben -eljárásra. A kijelölt közigazgatási szerv 30 napon belül érdemi döntést hozni köteles [Áe. 4. § (2) bekezdés].

Az adatigazolással, nyilvántartás-vezetéssel, illetőleg hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyekre ezek a rendelkezések nem vonatkoznak, mert ilyen ügyekben a felettes szerv eljárása, vagy más azonos hatáskörű szerv kijelölése technikailag sem lenne megoldható [Áe. 4. § (3) bekezdés].

Tekintettel arra, hogy határozathozatali kötelezettség elmulasztása nemcsak államigazgatási hatósági ügyben, hanem az önkormányzat képviselő-testülete, a polgármester, a főpolgármester, a közgyűlés elnöke, a bizottság, a részönkormányzat testülete hatáskörébe tartozó önkormányzati hatósági ügyben is előfordulhat, erre az esetre a Javaslat a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője részére biztosít jogot arra, hogy az ügyfél kezdeményezésére a képviselő-testületet határozathozatalra felhívja [Áe. 4. § (4) bekezdés].

Ha a hatáskörrel rendelkező közigazgatási szervnek, pl. kamarának vagy minisz-ternek nincs közigazgatási felettes szerve, illetőleg a felettes szerv intézkedési vagy eljárási kötelezettségének nem tesz eleget, a Javaslat a fővárosi, megyei bíróságnak ad jogot arra, hogy az érintett fél kérelmére nemperes eljárásban kötelezze a mulasztó közigazgatási szervet az eljárás lefolytatására [Áe. 4. § (5) bekezdés]. A nemperes eljárásban hozott bírósági határozat a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvényben szabályozott, a meghatározott cselekmények végrehajtására vonatkozó módon hajtható végre, elsősorban a  174. § c) pontjában szabályozott százezer forintig terjedő ismételhető pénzbírsággal.

Az Áe. 4. § (6) bekezdése megőrzi közigazgatásunknak azt az alapvető elvét és szabályát, hogy a közigazgatási és önkormányzati szervtől - a (2) és (4) bekezdésben foglaltak kivételével - a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.
Az Áe. 4. § (7) bekezdése jelzi, hogy a 4. §-ban foglaltakat mely esetekben kell a fellebbezési eljárásra is alkalmazni.

A 2. §-hoz:

Az elintézési határidőre vonatkozó rendelkezéseket szükséges volt kiegészíteni. Ha a felettes szerv a mulasztó közigazgatási szerv helyett azonos hatáskörű másik szervet jelöl ki az első fokú eljárásra, az elintézési határidő a kijelölésnek az eljáró szervhez érkezésekor kezdődik. Ha a felettes szerv magához vonja az ügyet, az elintézési határidő a felettes szervhez érkezéskor kezdődik. A Javaslat kimondja azt is - az ügyintézés lehetőség szerinti gyorsítása érdekében -, hogy a közigazgatási szerv a felettes szerve intézkedésének kézhezvételétől számított 5 napon belül köteles az iratokat felterjeszteni.

A 3. §-hoz:

Az Áe. eljárási költségekre vonatkozó 89. §-a (4) és (5)  bekezdéssel történő kiegészítésének indoka, hogy az eljárásra jogosult hatóság határidőben tegyen eleget ügyintézési kötelezettségének, mert mulasztás esetén jelentős hátrányok alkalmazására nyílik lehetőség a mulasztóval szemben. A mulasztó szervre háríthatók ugyanis azok a költségek (többletköltségek), amelyek azáltal merültek fel, hogy helyette felettes szerve vagy a felettes szerv által kijelölt más közigazgatási szerv jár el. Ötvenezer forintnál kevesebb eljárási költség esetén, az ügy érdemében hozott határozat az alapja az eljárási költség mulasztóra történő áthárításának. Ötvenezer forintot meghaladó eljárási költségnél erről az eljáró szervnek külön határozatot kell hoznia. E határozat ellen az Áe. 62. § (1) bekezdés alapján fellebbezésnek van helye. 

A 4. §-hoz:

Amennyiben adatigazolással, nyilvántartás-vezetéssel, illetőleg hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyekben történik mulasztás, és a mulasztó közigazgatási szerv felettes szervének utasítására tizenöt napon belül sem tesz eleget kötelezettségének, a mulasztás komoly következménye, hogy a felettes szerv a mulasztóra harmincezer forintig terjedő bírságot szabhat ki [Áe. 92. § (2) bekezdés].


Az eljárásra jogosult szerv mulasztásának - a költségek viselésén túlmenően - másik komoly következménye, hátránya, hogy a felettes szerv a mulasztóval szemben fegyelmi eljárást kezdeményez  [Áe. 92. § (3) bekezdés].


Az 5. §-hoz:

A Javaslat azért állapít meg a törvény kihirdetését követően három hónapos határidőt a hatálybalépésre, hogy a közigazgatási szerveknek - a módosító rendelkezések megismerése után - legyen megfelelő idejük a folyamatban lévő ügyek érdemi befejezésére, a mulasztás megelőzésére, következményeinek elke-rülésére."
