"1ż
MAGYAR KÖZTÁRSASÁG KORMÁNYA











T/4300. számú

T Ö R V É N Y J A V A S L A T 

a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról











előadó: dr. Vastagh Pál





Budapest, 1997. május



1997. évi ... törvény

a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról


		A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló - többször módosított - 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) a következők szerint módosul:

1.§

		Az Alkotmány 20/A.§-ának (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:

		\"(2) Az összeférhetetlenség kimondásáról az Országgyűlés a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával határoz.\"

2.§

		Az Alkotmány 26.§-a a következő (6) bekezdéssel egészül ki:

		\"(6) A népszavazásra bocsátott törvényt a köztársasági elnök csak akkor írja alá, ha azt a népszavazás megerősítette.\"

3.§

		Az Alkotmány a következő 28/B-28/D.§-sal egészül ki:

		\"28/B.§ (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. 

		(2) Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

		28/C.§ (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor.

		(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200.000 választópolgár kezdeményezésére.

		(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.

		(4) Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100.000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el.

		(5) Nem lehet országos népszavazást tartani:

		a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról,
		b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról,
		c) az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseiről,
		d) Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási,- megszüntetési) kérdésekről,
		e) az Országgyűlés feloszlásáról,
		f) a Kormány programjáról,
		g) hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és szükségállapot kihirdetéséről,
		h) a fegyveres erők külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról,
		i) a helyi önkormányzat képviselőtestületének feloszlatásáról,
		j) a közkegyelem gyakorlásáról.

		(6) Az országos népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint a fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott.

		28/D.§ Országos népi kezdeményezést legalább 50.000 választópolgár nyújthat be. Az országos népi kezdeményezés arra irányulhat, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést az Országgyűlés tűzze a napirendjére. Az országos népi kezdeményezésben megfogalmazott kérdést az Országgyűlés köteles megtárgyalni.\"

4.§

		Az Alkotmány 30/A.§-a (1) bekezdésének d) pontja helyébe az alábbi rendelkezés lép:

(A köztársasági elnök:)

\"d) kitűzi az országgyűlési és a helyi önkormányzati általános választásokat, valamint az országos népszavazás időpontját,\".

5.§

		Az Alkotmány 33/A.§-a a következő d)-e) pontokkal egészül ki, egyidejűleg a jelenlegi d) pont megjelölése f) pontra változik:

		(A Kormány megbízatása megszűnik:)

		\"d) a miniszterelnök választójogának elvesztésével,
		e) a miniszterelnök összeférhetetlenségének megállapításával, illetőleg\"


6.§

		Az Alkotmány a következő 33/B. §-sal egészül ki:

		\"33/B.§ A miniszter megbízatása megszűnik:
		a) a Kormány megbízatásának megszűnésével,
		b) lemondásával,
		c) felmentésével,
		d) halálával,
		e) választójogának elvesztésével,
		f) összeférhetetlenségének megállapításával.\"

7.§

		Az Alkotmány a következő 39/C.§-sal egészül ki:

		\"39/C.§ (1) Ha a miniszterelnök megbízatása az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával vagy a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával szűnt meg, a miniszterelnök az új miniszterelnök megválasztásáig ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja a hatáskörét, de új miniszter kinevezésére, illetőleg miniszter felmentésére javaslatot nem tehet, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján halaszthatatlan esetben alkothat.

		(2) Ha a miniszterelnök megbízatása halála, választójogának elvesztése, illetőleg összeférhetetlenségének megállapítása miatt szűnik meg, az új miniszterelnök megválasztásáig az a miniszter gyakorolja - az (1) bekezdésben írt korlátozásokkal - a miniszterelnök hatáskörét, akit a miniszterelnök a helyettesítésére kijelölt; ha pedig több miniszter lett kijelölve, az első helyen kijelölt miniszter.\"

8.§

		Az Alkotmány 45.§-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:

		\"(1) A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága, az ítélőtáblák, a Fővárosi Bíróság és a megyei bíróságok, valamint a helyi és a munkaügyi bíróságok gyakorolják.\"

9.§

		Az Alkotmány 46. és 47.§-ai helyébe a következő rendelkezések lépnek:

		\"46.§ (1) A bíróság - ha a törvény másképpen nem rendelkezik - tanácsban ítélkezik.

		(2) A törvény által meghatározott ügyekben és módon nem hivatásos bírák is részt vesznek az ítélkezésben.

		(3) Egyesbíróként és a tanács elnökeként csak hivatásos bíró járhat el.

		47.§ (1) A Legfelsőbb Bíróság a Magyar Köztársaság legfőbb bírósági szerve.

		(2) A Legfelsőbb Bíróság biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, jogegységi határozatai a bíróságokra kötelezőek.\" 

10.§

		Az Alkotmány 50.§-ának (4) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép és e § a következő (5) bekezdéssel egészül ki:

		\"(4) A bíróságok igazgatását az Országos Igazságszolgáltatási Tanács végzi, az igazgatásban bírói önkormányzati szervek is közreműködnek.

		(5) A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, továbbá a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.\"

11.§

		Az Alkotmány 51.§-ának (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:

		\"(2) Az ügyészség törvényben meghatározott jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben, képviseli a vádat a bírósági eljárásban, továbbá felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett.\"

12.§

		Az Alkotmány 57.§-ának (5) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:

		\"(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.\"

13.§

		Az Alkotmány 65.§-a helyébe a következő rendelkezés lép:
		\"65.§ (1) A Magyar Köztársaság törvényben meghatározott feltételek szerint - ha sem származási országuk, sem más ország a védelmet nem biztosítja - menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban, illetve a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek vagy üldöztetéstől való félelmük megalapozott.
		(2) A menedékjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.\"

14.§

		(1) Ez a törvény - a (2) bekezdés kivételével - a kihirdetését követő 15. napon lép hatályba. Egyidejűleg az Alkotmány 19.§-ának (5) bekezdése, 40.§-ának (2) bekezdése, valamint a 33/A. §-a c)pontjából az \"illetőleg\" szövegrész hatályát veszti.
		(2) A törvény 8-10.§-a 1997. október 1. napján lép hatályba. 


I N D O K O L Á S

a Magyar Köztársaság Alkotmányának
módosításáról szóló törvényjavaslathoz


		A Magyar Köztársaság új Alkotmányának előkészítése folyamatban van, azonban most már nincs reális esély arra, hogy a kormányzati ciklus végéig megszülessen a népszavazás által megerősített új alaptörvény.

		Erre figyelemmel a továbbiakban már nem halasztható jogszabályalkotási feladatok elvégzése érdekében elengedhetetlen a hatályos Alkotmány kismérvű módosítása.

		Így módosítani szükséges az országgyűlési képviselők összeférhetetlenségének kimondásához szükséges szavazati arányt, a népszavazás és a népi kezdeményezés szabályait, a miniszterelnök és a miniszterek megbízatásának megszűnésére vonatkozó rendelkezéseket. A tervezett bírósági reformmal összefüggésben módosítani kell a bírósági szervezeti rendszerre vonatkozó szabályokat. A büntetőeljárás reformjával összhangban pedig az ügyészség jogkörének módosítása szükséges.


Az 1.§-hoz

		Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény módosításáról szóló 1997. évi V. törvény hatályba lépésével nagy mértékben szigorodtak az országgyűlési képviselőkre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok. Ez indokolttá teszi, hogy az összeférhetetlenség kimondásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatára legyen szükség szemben az Alkotmány hatályos rendelkezésével, mely az összeférhetetlenség kimondásához csak egyszerű többséget ír elő. 


A 3-4.§-hoz

		Az Alkotmánybíróság 2/1993.(I.22.)AB határozatában kimondta, hogy: \"A népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény az 1989. évi alkotmánymódosítás előtt jött létre, s a korábbi, a módosítást megelőző alkotmányos rendbe illeszkedett. A törvénynek a hatályos Alkotmányhoz igazítása nem történt meg, és ezáltal alkotmányellenes helyzet állt elő.\"

		Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvényi szabályozás módosítása azonban feltétlenül szükségessé teszi a hatályos Alkotmány módosítását is. Emellett a népszavazással és népi kezdeményezéssel kapcsolatos több alapvető jelentőségű, alkotmányos szabályt egyébként is az Alkotmányban indokolt megjeleníteni. A módosítás, több európai ország alkotmányához hasonlóan, az Alkotmányban kívánja megjeleníteni a népszavazás fajtáira, a népszavazás kezdeményezésére jogosultakra, a tiltott tárgyakra, a népszavazás eredményességére vonatkozó legfontosabb szabályokat, és szól a népi kezdeményezésről is. 

		A Javaslat egyértelműen meghatározza a népszavazás fajtáit jogalap (kötelező - fakultatív) és kötőerő (ügydöntő - véleményező) szerint, továbbá azt, hogy ezeket kik és milyen tárgykörben kezdeményezhetik.

		A népszavazás állampolgári kezdeményezésének feltételei szigorodnak: 100.000-ről 200.000-re nő a kötelező népszavazás kezdeményezéséhez szükséges aláírások száma, a fakultatív népszavazás esetén ez a szám 50.000-ről 100.000-re nő. Egyidejűleg a népszavazás eredményességének feltételei kismértékben változnak, a népszavazás akkor tekinthető eredményesnek, ha az érvényesen szavazók több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a kérdésre azonos választ adott. A jelenlegi hatályos szabályozás szerint az összes választópolgár több mint felének azonos szavazata szükséges az érvényességhez.

		A Javaslat - az Alkotmánybíróság említett határozatában megfogalmazott követelménynek megfelelően - kiszélesíti és egyúttal pontosítja is azoknak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgyaknak a körét, amelyekben nem lehet népszavazást kezdeményezni és tartani.

		A népi kezdeményezés állampolgári kezdeményezésének feltétele is szigorodott, a kezdeményezéshez szükséges aláírások száma most 50.000 fő. E létszám meghatározásánál irányadó szempont volt, hogy a fakultatív népszavazás kezdeményezésénél irányadó létszámhatárnál alacsonyabb mérték kerüljön meghatározásra, ezzel érzékeltetve azt is, hogy a népi kezdeményezés kisebb jelentőségű jogintézmény a népszavazáshoz képest.

		A népi kezdeményezést az Országgyűlésnek napirendre kell tűznie és meg kell tárgyalnia, e jogintézmény tekintetében megszűnik az Országgyűlés mérlegelési lehetősége.


Az 5-7.hoz

		Az Alkotmánybíróság 49/1996.(X.25.)számú határozatában 1997. június 15. napjával megsemmisítette a Magyar Népköztársaság Minisztertanácsa  tagjainak és az államtitkároknak jogállásáról és felelősségéről szóló 1973. évi III. törvényt és az állami vezetők munkaviszonyával összefüggő kérdésekről szóló 1077/1987.(XII.31.)MT határozatot. Egyúttal megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet követett el azzal, hogy nem szabályozta törvényben az Alkotmányban foglaltaknak megfelelően a kormánytagok és az államtitkárok jogállását és felelősségét. Az Országgyűlésnek 1997. június 15. napjáig kell jogalkotói feladatát teljesítenie. A vonatkozó korszerű szabályozás megalkotása alkotmánymódosítást igényel.

		A hatályos szabályozás értelmében a miniszter jogviszonya minden esetben felmentéssel, indoklás nélkül szűnik meg. Nyilvánvaló, hogy ez a szabályozás nem tartható, mert nem moshatók egybe azok a rendkívül különböző okok, melyek a jogviszony megszűnését eredményezik. A különböző megszűnési okokra tekintettel ugyanis differenciált szabályozás szükséges, különös tekintettel a minisztert - megbízatása megszűnését követően - megillető juttatások tekintetében. Hasonló elveket indokolt követni a miniszterelnöki megbízatás megszűnése estén is. Ennek érdekében a javaslat taxatíve felsorolja azokat a jogcímeket, amelyek alapján a miniszterelnöki, illetőleg a miniszteri megbízatás megszűnik. 

		Az ügyvezető Kormány jogköréhez hasonlóan az ügyvezető miniszterelnök jogkörét is az Alkotmányban szükséges szabályozni.


A 8-12.§-hoz

		A folyamatban lévő bírósági reform szükségessé teszi az Alkotmány módosítását, mivel változik a bírósági szervezeti rendszer felépítése, a bíróságok igazgatásának elvi kérdései, a Legfelsőbb Bíróság jogegységesítő tevékenysége és a jogorvoslathoz való jog korlátozása is.

		Ennek megfelelően a háromszintű bírósági rendszer az ítélőtáblák felállításával négyszintűre változik. A jogorvoslati fórumként működő ítélőtáblák felállítása lehetővé teszi a helyi bíróságok és a megyei bíróságok közötti célszerűbb munkamegosztást. A hatáskör átrendezését a Polgári Perrendtartás módosításával, illetve a büntetőeljárás módosulásával lehet elérni. E változások következményeként a helyi bíróságokról a bonyolultabb ténybeli és jogi megítélésű ügyek a szakmailag felkészültebb megyei bíróságokra kerülnek. 


		A bírói függetlenség egyik alapvető biztosítéka az, ha a bíróságok igazgatásának olyan rendszere működik, amely a politikailag semleges bírói hatalmat elkülöníti a törvényhozó és végrehajtó hatalomtól. A Javaslat szerint ezért megszűnnek a végrehajtó hatalmat képviselő igazságügyminiszternek a bíróságok igazgatásával kapcsolatos jogosítványai, és létrejön az igazságügyi irányítást ellátó legfőbb szerv: az Országos Igazságszolgáltatási Tanács. 

		A bírósági szervezet módosulásával csökken a Legfelsőbb Bíróság ítélkezési munkaterhe, és ezáltal maradéktalanul elláthatja jogegységesítő feladatát. A Legfelsőbb Bíróság a jogalkalmazás egységét ellátó tevékenységét új jogintézmény - a jogegységi eljárás - keretében végzi. E megoldás egyben visszatérést jelent a magyar jogfejlődés hagyományaihoz. A Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatai elősegítik a felmerült vitás elvi kérdések megválaszolását. A Javaslat kimondja, hogy a jogegységi határozatok a bíróságokra kötelezőek. 

		A társasbíráskodás elve az igazságszolgáltatásban érvényesülő fontos alapelv. Főszabályként a bíróság tanácsban ítélkezik, kivételt ez alól csak törvény állapíthat meg. A hatályos Alkotmány szerint a bíróságok hivatásos bírákból és népi ülnökökből alakított tanácsokban ítélkeznek. Törvény e szabály alól kivételt engedhet. A javaslat fenntartja a nem hivatásos bírák részvételét az igazságszolgáltatásban, azonban ezt nem főszabályként határozza meg.

		A büntetőeljárás reformja során megváltozik az ügyész szerepe az eljárásban. Az Alkotmány 51.§-a (2) bekezdésének javasolt új szövege ezért nem határozza meg konkrétan az ügyészségnek a nyomozásban betöltött szerepét, hanem külön törvényben meghatározottakra utal az ügyészségnek a nyomozással összefüggő jogaival kapcsolatban.

		A jogorvoslati jogosultság az Alkotmányban is szabályozott emberi jog. Az Alkotmány 57.§ (5) bekezdése biztosítja, hogy az állami szerveknek jogalkalmazói tevékenységük során hozott döntései ellen jogorvoslattal élhessen az, akinek a döntés jogát vagy jogos érdekeit sérti. A Javaslat az Alkotmány szövegében is kifejezésre juttatja, hogy a jogorvoslati jogot törvény korlátozhatja a jogviták ésszerű időn belüli elbírálás érdekében, de a jogorvoslati jog korlátozásának arányban kell állnia az elérendő céllal.


A 13.§-hoz

		A menedékjogra vonatkozó alkotmányi rendelkezés módosítását az 1951. évi, a menekültek helyzetéről szóló Genfi Egyezményben található megfogalmazások átvétele, továbbá a világviszonylatban egyedülálló, az üldözés alapjául szolgáló nyelvi klauzula megszüntetése indokolja. Az új rendelkezés teljes egészében harmonizál a Genfi Egyezménnyel.


A 14.§-hoz

		E § a módosítások folytán szükségessé váló hatályon kívül helyezéseket, illetve a hatályba lépés időpontját tartalmazza. Kiemelést érdemel az Alkotmány 40.§ (2) bekezdésének hatályon kívül helyezése. A miniszteri felelősség előfeltétele ugyanis a jogszabályokkal körülbástyázott önálló hatáskör, amely egyben feltételezi a hatáskör-elvonás tilalmát. E rendelkezés érvényesülése érdekében tehát szükséges az Alkotmány 40.§ (2) bekezdésének hatályon kívül helyezése, ez ugyanis lehetővé teszi a miniszter hatáskörének Kormány által történő korlátlan elvonását. 



"
