A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG
KORMÁNYA
T/516. számú
t ö r v é n y j a v a s l a t
az alkotmányjogi panasz alapján alkotmányellenessé
nyilvánított jogszabály konkrét esetben történő alkalmazhatóságának visszamenőleges kizárására irányuló eljárás megteremtéséről
Előadó: Dr. Dávid Ibolya
igazságügy-miniszter
Budapest, 1998. november
1998. évi ... törvény
az alkotmányjogi panasz alapján alkotmányellenessé
nyilvánított jogszabály konkrét esetben történő alkalmazhatóságának visszamenőleges kizárására irányuló eljárás megteremtéséről
1. §
(1) A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) a 262. §-t követően az alábbi 262/A. §-sal egészül ki:
"262/A. § A jogerős ítélet ellen a Legfelsőbb Bíróság határozata alapján a XXIV. Fejezetben meghatározottak szerint perújításnak van helye, ha az Alkotmánybíróság az alkotmányellenessé nyilvánított jogszabálynak a konkrét esetben történő alkalmazhatósága visszamenőleges kizárásával ad helyt alkotmányjogi panasznak."
(2) A Pp. 266. §-a az alábbi (4) bekezdéssel egészül ki:
"(4) A 262/A. § alapján előterjesztett perújítási kérelem esetében a perújítás a törvény erejénél fogva megengedett, arról a bíróságnak külön határozatot hoznia nem kell."
(3) A Pp. az alábbi XXIV. Fejezettel (360-363.§) egészül ki:
"XXIV. Fejezet
Alkotmányjogi panasz alapján alkotmányellenessé nyilvánított jogszabály konkrét esetben történő alkalmazhatóságának visszamenőleges kizárására irányuló eljárás
360.§ Ha az Alkotmánybíróság az alkotmányellenessé nyilvánított jogszabálynak a konkrét esetben történő alkalmazhatósága visszamenőleges kizárásával ad helyt alkotmányjogi panasznak, az alkotmányjogi panasz orvoslásának eljárási eszközét - az Alkotmánybíróság határozata alapján és a vonatkozó eljárási szabályok megfelelő alkalmazásával - a Legfelsőbb Bíróság állapítja meg.
361.§ A Legfelsőbb Bíróság az alkotmányjogi panasz orvoslása érdekében az alábbiak szerint határoz:
a) ha az Alkotmánybíróság anyagi jogszabályt vagy rendelkezést semmisített meg, és az ügyben kizárólag per (vagy nemperes eljárás) volt folyamatban, értesíti a panasz indítványozóját, hogy harminc napon belül perújítási kérelmet terjeszthet elő a perben eljárt elsőfokú bíróságnál;
b) ha az Alkotmánybíróság eljárási jogszabályt vagy rendelkezést semmisített meg, megállapítja az Alkotmánybíróság határozatából következő eljárási jog gyakorolhatóságát a vonatkozó eljárási szabályok megfelelő alkalmazásával, s szükség esetén az eljárás azon szakaszának újbóli lefolytatását rendeli el az azt befejező határozat egyidejű hatályon kívül helyezésével, melynek kimenetelére az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása hatással lehetett.
362.§ (1) Az eljárás az indítványozó - az Alkotmánybíróság határozatának részére történő kézbesítésétől számított harminc napon belül előterjeszthető - kérelmére indul. A Legfelsőbb Bíróság nemperes eljárásban határoz.
(2) A Legfelsőbb Bíróság indokolt esetben az alkotmányjogi panasz indítványozóját illetve az Alkotmánybíróság határozatában megjelölt ügyben lefolytatott eljárásban részt vevő ellenérdekű felet meghallgatja. A szabályszerűen megidézettek vagy valamelyikük elmaradása az ügy elintézését nem gátolja.
(3) A Legfelsőbb Bíróság határozata ellen jogorvoslatnak nincs helye.
363.§ Ha e Fejezet másként nem rendelkezik, eljárása során a Legfelsőbb Bíróság az általános szabályok megfelelő alkalmazásával jár el."
(4) A Pp. 395.§-a a következő (3) bekezdéssel egészül ki:
"(3) Felhatalmazást kap az igazságügy-miniszter, hogy a bírósági ügyvitel és a statisztikai adatszolgáltatás rendjét - az Országos Igazságszolgáltatási Tanáccsal egyetértésben - rendeletben állapítsa meg."
2. §
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény az alábbi 71/A.§-sal egészül ki:
"71/A.§ (1) Ha az Alkotmánybíróság az alkotmányellenessé nyilvánított jogszabálynak a konkrét esetben történő alkalmazhatósága visszamenőleges kizárásával ad helyt alkotmányjogi panasznak, és az ügyben az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának nincs helye, a felettes államigazgatási szerv az államigazgatási szerv határozatát megváltoztatja, illetve megsemmisíti, és szükség esetén az ügyben eljárt államigazgatási szervet új eljárásra utasítja. A 71. § (2) bekezdésének b)-c) pontjai ebben az esetben nem alkalmazhatóak. Ha az ügyben eljárt szervnek nincs felettes szerve, a 4. § (5) bekezdése megfelelő alkalmazásának van helye.
(2) A felettes államigazgatási szerv az indítványozó - az Alkotmánybíróság határozatának részére történő kézbesítésétől számított harminc napon belül előterjeszthető - kérelmére jár el."
3. §
A büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény a következő 404/A.§-sal egészül ki:
"404/A.§ Felhatalmazást kap az igazságügy-miniszter, hogy a bírósági ügyvitel és a statisztikai adatszolgáltatás rendjét - az Országos Igazságszolgáltatási Tanáccsal egyetértésben - rendeletben állapítsa meg."
4. §
Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 57. §-ának (1) bekezdése az alábbi n) ponttal egészül ki:
(Illetékmentes a polgári ügyekben:)
"n) a perújítás, ha arra alkotmányjogi panasz orvoslása érdekében (Pp. XXIV. Fejezet) kerül sor."
5. §
E törvény a kihirdetését követő hónap első napján lép hatályba. Rendelkezéseit az Alkotmánybíróság által a hatálybalépés után elbírált (befejezett) alkotmányjogi panasz alapján indult ügyekben kell alkalmazni.
ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS
az alkotmányjogi panasz alapján alkotmányellenessé
nyilvánított jogszabály konkrét esetben történő alkalmazhatóságának visszamenőleges kizárására irányuló eljárás megteremtéséről szóló törvényjavaslathoz
Az Alkotmánybíróság 23/1998. (VI. 9.) AB határozatában kimondta: "az Országgyűlés alkotmányellenes mulasztást követett el azzal, hogy a büntetőeljáráson kívüli eljárásokban nem szabályozta az Alkotmánybíróság által alkotmányellenessé nyilvánított jogszabálynak a konkrét esetben történő alkalmazhatósága kizárásának eljárásjogi következményeit. Ezért az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy erre vonatkozó jogalkotási feladatának 1998. december 31. napjáig tegyen eleget."
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) 48. §-ának (1) bekezdése szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az "alkotmányjogi panasz jogorvoslat. Ez következik egyrészt abból, hogy a törvény a jogintézményt panasznak nevezi, másrészt, hogy azt az egyéb jogorvoslati lehetőségek kimerítése után vagy más jogorvoslati lehetőség hiányában, vagyis további, illetőleg végső jogorvoslatként biztosítja a jogosult számára. Minden jogorvoslat lényegi, immanens eleme a jogorvoslás lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát. Az alkotmányjogi panasz előterjesztőjének alanyi joga van arra, hogy az Alkotmánybíróság konkrét ügyében eljárjon és határozatot hozzon. E jogorvoslathoz való alanyi jogosultság ugyanakkor nem minősül általános jogorvoslatnak, mert az csak kivételesen, a jogerő beállta után, továbbá alkotmányellenes jogszabály alkalmazása esetén vehető igénybe, az Alkotmánybíróság jogköre pedig csak az alkotmányt sértő jogszabály megsemmisítésére terjed ki, továbbá annak kimondására, hogy az alkotmányellenes jogszabály a panaszos konkrét ügyében nem alkalmazható." [57/1991. (XI. 8.) AB hat., 23/1998. (VI. 9.) AB hat.].
Az Alkotmánybíróság határozatában utalt arra is, hogy eddigi gyakorlatában az adott ügy sajátosságaihoz igazodó orvoslást nyújtotta, s kifejtette, hogy mindaddig, amíg a törvényalkotó a megfelelő eljárásjogi módozatokat nem szabályozza, az orvoslás módját maga az Alkotmánybíróság határozza meg.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesség megszüntetésének módjáról a következőket rögzítette: "A törvényhozó szabadságában áll - és egyben felelőssége is - annak meghatározása, hogy milyen módon, milyen eljárási szabályok és garanciák megalkotásával biztosítja a büntetőeljáráson kívüli bírósági eljárásban alkalmazott, majd az Alkotmánybíróság határozatával alkotmányellenessé nyilvánított jogszabálynak a konkrét esetben történő alkalmazhatósága kizárását. Az Alkotmánybíróság többször felhívott 1991. évi határozata óta e tárgykörben már történtek kodifikációs kísérletek. Ennek során az Alkotmánybíróság és a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága - a törvényalkotóhoz is eljuttatott - következő együttes állásfoglalást alakította ki és fogalmazta meg: A megfelelő eljárásjogokban rendelkezni kell arról, hogy megalapozott alkotmányjogi panasz esetében az Alkotmánybíróság határozata következtében a félnek az eljárás újrafelvételére van alanyi joga. Az új eljárásban az alkotmányellenes jogszabályt nem, vagy részbeni alkotmányellenessége esetén csak alkotmányos tartalma szerint lehet alkalmazni." [23/1998. (VI. 9.) AB határozat]
Az Alkotmánybíróság az Abtv. alapján elbírálja az alkotmányjogi panaszt. Ennek során értékeli az adott jogszabály alkotmányosságát (hasonlóan, mint ezt az utólagos - absztrakt - normakontroll esetében), illetve egyedileg vizsgálja az Abtv. 48. § (1) és (2) bekezdésében foglalt feltételeket (jogorvoslatok kimerítése, határidő), a panaszos sérelme és az alkotmányellenesség okozati összefüggését, végül a visszamenőleges megsemmisítést megalapozó különösen fontos érdek fennforgását. A javaslatnak ezen túlmenően, ilyen tartalmú alkotmánybírósági határozat tükrében kell konkretizálnia az orvoslás módját.
Az Abtv. 48. §-a szerint az alkotmányjogi panasz előterjeszthetőségének feltétele, hogy a jogsérelem alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következzék be. A jogalkalmazói eljárás természete többféle lehet: közigazgatási, bírósági vagy egyéb (pl. szakmai kamara fegyelmi eljárása). Tekintettel arra, hogy az Alkotmány 57. §-ának (1) bekezdése biztosítja a bírósághoz fordulás jogát, továbbá az 50.§ (2) bekezdése szerint a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét, a bírói út nyitott a közigazgatási határozatokkal szemben, továbbá bármely szervezetnek jogokat, kötelességeket megállapító döntése ellenében, azaz a jogorvoslatok kötelező kimerítése azzal jár, hogy az ügyben bíróságnak is döntést kellett hoznia. Kivételt képeznek azok a közigazgatási határozatok, melyekben a bírói felülvizsgálatot az Áe. (72. § (4) bek.) vagy más törvény kizárja. A javaslatnak ezért jogerős bírósági vagy törvény alapján bíróság előtt meg nem támadható közigazgatási döntések ellenében kell megnyitnia az orvoslás útját.
Az alkotmányellenes jogszabály elvileg bármilyen jellegű lehet. Ha anyagi jogszabály alkotmányellenességét mondja ki az Alkotmánybíróság, akkor általában a teljes eljárás újbóli lefolytatása indokolt, mivel a megváltozott jogi helyzet esetleg más tartalmú eljárást (bizonyítást), s ennek megfelelő új döntést kíván. Az új eljárás a per, vagy - ha volt ilyen - az azt megelőző (pl. közigazgatási) eljárás. Lehetséges, hogy adott ügyben a bírósághoz
fordulás akadályát kell elhárítani. Ha eljárásjogi szabály alkotmányellenes, akkor gyakran elegendő lehet egy adott eljárási fázis megismétlése vagy megnyitása (pl. korábban nem létező fellebbezési jog megadása).
Mivel az alkotmányellenes jogszabály jellegében többféle lehet, s ez az adekvát orvoslás lehetséges módozatainak sokrétűségét vonja maga után, az alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának visszamenőleges megtiltásából következő eljárási kényszer teljesen egységes (egyetlen típusú) eljárásjogi formában nem kezelhető.
Az Alkotmánybíróság azáltal, hogy a törvényalkotó mulasztásos alkotmányellenességét kimondta, kifejezte azt, hogy az Abtv. tükrében nem tartja megfelelőnek azt az eddig alkalmazott megoldást, hogy ő maga egyedileg határozza meg az orvoslás módját. Mivel ennek adekvát formája többféle lehet, így az normatíve, a törvényben általánosan, illetve a Pp. minden egyes eljárásjogi intézményénél elhelyezve nem határozható meg. Ezért szükséges egy olyan fórum, amely konkretizálja az orvoslás módját. Amennyiben egy ügyben jogerős bírósági ítélet született az alkotmányjogi panaszt megelőzően, az orvoslás módját megállapító fórum csak bíróság lehet, mivel ez oldhatja fel a korábbi bírói határozatok kötőerejét, és ez hívhatja fel az eljárt bíróságot új eljárásra. E hatáskört a Legfelsőbb Bírósághoz indokolt telepíteni.
A Legfelsőbb Bíróság eljárását, határozatának lehetséges tartalmát illetően a javaslat két követelményt tart szem előtt:
- az orvosláshoz való jog az Alkotmánybíróság határozatából fakad, amely az orvoslási mód tekintetében is szükségszerűséget szül; a bíróság csupán megállapítja ennek adekvát eljárásjogi formáját, erről tájékoztatja a panaszost;
- a bíróság jogot nem alkothat, csak alkalmazhat, ezért a jogorvoslatot a hatályos jog eszközkészletéből merítve határozhatja meg, melynek részletszabályai irányadók (ha tehát például az alkotmányellenesség a perorvoslat hiánya egy elsőfokú bírói döntés ellenében, akkor a megfelelő orvoslás a fellebbezés, melynek részletszabályaira a Pp. fellebbezési szabályai alkalmazandók).
RÉSZLETES INDOKOLÁS
az 1. §-hoz
Az alkotmányjogi panasz orvoslásának módját azokban az esetekben, ha a panaszos ügyét korábban polgári perben tárgyalták, a Legfelsőbb Bíróság egy sui generis eljárásban határozza meg (Pp. XXIV. Fejezet). A Legfelsőbb Bíróság a panaszos kérelme alapján jár el, s az alábbi határozatokat hozhatja:
- anyagi jogszabály vagy rendelkezés alkotmányellenességének megállapítása esetében új eljárást tesz lehetővé: értesíti a panaszost, hogy a perben eljárt elsőfokú bíróságnál perújítást kezdeményezhet. Így a per tényleges újratárgyalása a panaszos ilyen irányú kérelméhez kötött. Az eljáró bíróságnak a perújítást külön engedélyeznie nem kell;
- eljárási jogszabály vagy rendelkezés alkotmányellenességének megállapítása esetében a korábban hiányzó eljárási jog gyakorolhatóságát állapítja meg, s amennyiben szükséges, az eljárás azon fázisának megismétlését rendeli el - az ezt lezáró határozat egyidejű hatályon kívül helyezésével -, amelynek eredményére az alkotmányellenes szabály alkalmazása hatással lehetett.
A Legfelsőbb Bíróság nemperes eljárásban határoz. Indokolt esetben a panasz indítványozóját, illetve az ellenérdekű felet meghallgatja. A Legfelsőbb Bíróság határozata ellen jogorvoslatnak nincs helye. Egyebekben az eljárásra az általános szabályok megfelelően irányadók.
A javaslat a Pp. perújítási szabályokat tartalmazó fejezetét is kiegészíti a perújítás fentebb említett új típusával, egyúttal kimondja, hogy ilyen esetekben a bíróságnak a perújítás engedélyezése tárgyában külön határozatot nem kell hoznia.
Ha az alkotmánysértés a bírói út elzárásában nyilvánult meg, a jogszabály megsemmisítésével az megnyílik; korábban hozott, hatályon kívül helyezendő határozatok nincsenek, így a Legfelsőbb Bíróság intézkedése szükségtelen, a panaszos igényét az elévülési időn belül érvényesítheti.
a 2. §-hoz
Ha a panaszos ügyében olyan államigazgatási eljárást folytattak le, melynek bírósági felülvizsgálatát törvény kizárja, akkor az Áe. 71. §-a szerinti felügyeleti intézkedéssel lehet a panaszt orvosolni. Az államigazgatási eljárás általános szabályai között a felügyeleti
intézkedés elrendelésének új, kötelező esetkörét teremti meg a javaslat azon ügyekre nézve, ahol a közigazgatási döntés bírói felülvizsgálata kizárt, és az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasznak helyt adott. A felettes szerv a panaszos kérelmére jár el. Ezekben az esetekben a felügyeleti intézkedés elrendelhetőségének az Áe. 71.§ (2) bekezdésének b)-c) pontjaiban meghatározott korlátai nem érvényesülhetnek, mivel azok a panasz orvoslását megakadályoznák. Ha nincs olyan felettes szerv, amelyik intézkedhetne, a panaszos kérelmére a bíróság kötelezi az eljárt szervet új eljárásra és új döntés meghozatalára, az Áe. 4. § (5) bekezdésében meghatározott eljárás szerint.
a 3-5. §-hoz
A javaslat felhatalmazó rendelkezéseket iktat be a Polgári perrendtartásba és a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvénybe, mely alapján az igazságügy-miniszter - az Országos Igazságszolgáltatási Tanáccsal egyetértésben - rendeletben kiadhatja a bírósági ügyvitel és a statisztikai adatszolgáltatás szabályait. Ez azért szükséges, mert a tárgy jelentőségénél fogva jogszabállyal történő rendezést igényel. A felhatalmazást korábban a bíróságokról szóló törvény tartalmazta (1972. évi IV. törvény 51.§ (2) bekezdés), azonban indokoltabb az eljárásjogi kódexekben való elhelyezés.
Az 5. § a javaslat hatálybalépéséről úgy rendelkezik, hogy az új szabályokat azokban az ügyekben kell alkalmazni, amelyekben az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz tárgyában a javaslat hatálybalépése után hozza meg határozatát.