MAGYAR KÖZTÁRSASÁG KORMÁNYA
T/3709.
számú
törvényjavaslat
a határőrizetről és a Határőrségről szóló
1997. évi XXXII. törvény
módosításáról
belügyminiszter
Budapest, 2001. Február
2001. évi ...... törvény
a határőrizetről és a Határőrségről szóló
1997. évi XXXII. törvény
módosításáról
1. § A határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Hőr. tv.) 1. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
“1. § (1) A határőrizet a Magyar Köztársaság államhatárának rendjét sértő vagy veszélyeztető cselekmények megelőzésére, felderítésére és megszakítására, valamint a beutazás és tartózkodás feltételeivel nem rendelkező személyek beutazásának megakadályozására irányuló tevékenységek rendszere.
(2) A határőrizet az Európai Unió közrendjét, közbiztonságát sértő vagy veszélyeztető cselekményeknek a külső határon, továbbá a határterületen történő megelőzésére, felderítésére és megszakítására is irányul.”
2. § A Hőr. tv. 3. §-ának (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
“(2) A Magyar Köztársaság államhatárának vonalát a terepen elhelyezett határjelek jelölik. Az államhatár vonalára és a határjelek elhelyezkedésére vonatkozó földmérési adatokat nemzetközi határokmányok tartalmazzák.”
3. § (1) A Hőr. tv. 4. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
“4. § (1) E törvény alkalmazásában:
1. határterület: a határvonaltól számított az a területsáv, amelyet a Kormány rendeletében meghatározott települések közigazgatási területe alkot, továbbá a nemzetközi forgalom számára megnyitott repülőtér, vasútállomás és kikötő (kikötőhely) külön-külön meghatározott területe, a nemzetközi forgalomban közlekedő, menet közbeni határforgalom ellenőrzésre kijelölt jármű;
2. államhatár őrzése: a Határőrségnek a határterületen folytatott szolgálati tevékenysége, amely az államhatár rendjét sértő vagy veszélyeztető cselekmények megelőzésére, felderítésére és megszakítására irányul;
3. határvonal: az államhatár és a föld (víz) metszési vonala;
4. határátkelőhely: a közúti, vasúti határállomás, a nemzetközi forgalom számára megnyitott repülőtér és kikötő (kikötőhely) – ideiglenes határnyitás esetén egyéb helyszín – azon területe, ahol a határforgalomban a személyek, a járművek, az okmányok és szállítmányok ellenőrzése és az államhatáron való átléptetése történik;
5. határfigyelőztetés: a Határőrségnek a határforgalom ellenőrzését szolgáló nyilvántartási rendszerében olyan jelzések elhelyezése, amelyek alapján a Határőrség – a határforgalom ellenőrzése során – a bűnüldöző hatóságok és a nemzetbiztonsági szolgálatok által meghatározott személyek, járművek, úti okmányok vagy egyéb tárgyak megfigyelésére, jelzésére, felfedésére irányuló, bírói engedélyhez nem kötött, rejtett tevékenységet végez;
6. határforgalom-ellenőrzés: a Határőrségnek a határforgalom számára megnyitott határátkelőhelyen vagy az ellenőrzésre kijelölt más helyen folytatott szolgálati tevékenysége, amely személyek, járművek és szállítmányok ellenőrzésére – ide nem értve a vámjogról, a vámeljárásról, valamint a vámigazgatásról szóló 1995. évi C. törvényben meghatározott vámellenőrzést –, jogszerű átléptetésére, továbbá az államhatár jogellenes átlépésének megakadályozására és a hatáskörébe tartozó más jogsértő cselekményeknek a megelőzésére, felderítésére és megszakítására irányul;
7. határkörözés: a külön jogszabályokban meghatározott nyilvántartásban szereplő (körözött) személyek, járművek, útlevelek, más okmányok és tárgyak határon történő felfedésére irányuló nyílt szolgálati tevékenység;
8. határrend: az államhatárral kapcsolatos nemzetközi szerződésekben és jogszabályban meghatározott jogok és kötelezettségek érvényesülése;
9. határút: a határ közvetlen közelében olyan út, amelynek tengelye a határvonallal megegyezik vagy azzal párhuzamos;
10. határvíz: nemzetközi szerződés eltérő rendelkezésének hiányában mindazon természetes vagy mesterséges, felszíni vagy felszín alatti álló- vagy folyóvíz, amelyen az államhatár vonala halad, a határvonaltól a magyar partig terjedő szélességében, továbbá az államhatár által metszett vizek a határvonaltól számított 50 méter szélességben;
11. konfliktushelyzet: egy vagy több állam területén a határ közelében kialakult olyan fegyveres cselekmény, amely közvetlenül veszélyezteti az államhatár rendjét;
12. menekültügyi veszély: a szomszéd állam területéről emberek tömeges menekülése, amely közvetlenül veszélyezteti az államhatár rendjét;
13. részleges határzár: a határforgalom számára megnyitott határátkelőhelyen meghatározott személyek, járművek és szállítmányok körére kiterjedő átlépés tilalma (szüneteltetése);
14. teljes határzár: az államhatár egyes szakaszain a határforgalom számára megnyitott határátkelőhelyeken személyek, járművek és szállítmányok átléptetésének teljes szüneteltetése;
15. tranzitterület (zóna): a nemzetközi közforgalmú repülőtéren kijelölt terület, amely a szállító jármű ajtajától a határforgalom ellenőrzés vonaláig tart és az átutazó személyek várakozására szolgál.
(2) E törvény rendelkezéseit a közös határokon történő ellenőrzés fokozatos eltörléséről szóló, Schengenben, 1985. június 14-én létrejött Egyezmény végrehajtásáról rendelkező, Schengenben, 1990. június 19-én aláírt Egyezmény (a továbbiakban: Schengeni Végrehajtási Egyezmény) rendelkezéseivel összhangban kell alkalmazni. E tekintetben:
a) a Schengeni Végrehajtási Egyezmény részes állama: amely tekintetében a Schengeni Végrehajtási Egyezmény életbe lépett és annak rendelkezéseit alkalmazhatja;
b) belső határ: a Magyar Köztársaság és a Schengeni Végrehajtási Egyezmény részes államának közös szárazföldi és vízi határszakasza, valamint a nemzetközi légi forgalom számára megnyitott repülőtér és kikötő belső járatok fogadására vagy indítására kijelölt területe;
c) külső határ: a Magyar Köztársaság szárazföldi és vízi határszakasza, repülőterei és kikötői, ha azok nem minősülnek belső határnak;
d) belső forgalomban résztvevő légi járat (a továbbiakban: belső légi járat): olyan légi jármű, amely kizárólag a Schengeni Végrehajtási Egyezmény valamely részes államának területéről érkezik vagy oda indul, feltéve hogy az harmadik állam területén nem szakítja meg útját;
e) belső vízi járat: olyan vízi jármű, amely kizárólag a Schengeni Végrehajtási Egyezmény valamely részes államának területéről érkezik vagy oda indul, feltéve, hogy harmadik állam területén nem szakítja meg útját.”
4. § A Hőr. tv. 6. §-a a következő (5) bekezdéssel egészül ki:
“(5) A belső határok átlépésekor a (4) bekezdésben foglaltakat nem kell alkalmazni.”
5. § A Hőr. tv. 10. §-a a következő (2) bekezdéssel egészül ki és ezzel egyidejűleg a jelenlegi szöveg megjelölése (1) bekezdésre változik:
“(2) Az (1) bekezdésben foglalt tilalom - a magyar vagy a szomszédos állam illetékes hatóságainak eltérő rendelkezése hiányában - nem vonatkozik a belső határokon lévő határvizeken közlekedő vízi járatokra.”
6. § A Hőr. tv. 11. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
“(1) Azonos állam területén lévő vasútállomások között, de a másik állam területén áthaladó vasútvonalon az államhatár átlépésére és a közlekedésre (peage forgalom) nemzetközi szerződés rendelkezése az irányadó.”
7. § A Hőr. tv. 12. §-ának c) pontja helyébe a következő rendelkezés lép:
/A Határőrségnek be kell jelenteni:/
“c) az államhatártól számított tíz kilométeren belül légi járművel végzett munkát, a megkezdése előtt legalább 24 órával.”
8. § (1) A Hőr. tv. 13. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
“(1) Az államhatárt a nemzetközi szerződésben és a jogszabályban meghatározott feltételekkel – ha nemzetközi szerződés vagy jogszabály kivételt nem tesz – kizárólag a forgalom számára megnyitott közúti, vasúti, vízi vagy légi határátkelőhelyen, a Határőrség és jogszabályban feljogosított más hatóságok ellenőrzése mellett szabad átlépni.”
(2) A Hőr. tv. 13. §-ának (3) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
“(3) A légi járművön utazók úti okmányának és a határátlépés egyéb feltételeinek ellenőrzését a légi járműnek az ország területére történő leszállása után, illetőleg felszállása előtt kell végrehajtani.”
9. § A Hőr. tv. a következő 13/A. §-sal egészül ki:
“13/A. § (1) A Magyar Köztársaság államhatárát - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - a belső határokon bárhol és bármely időpontban, ellenőrzés nélkül át szabad lépni.
(2) A közbiztonság és a közrend védelme, valamint a nemzetbiztonság érdekében a Kormány - a Schengeni Végrehajtási Egyezmény részes államaival történt egyeztetést követően - rendelettel előírhatja a belső határon az államhatár őrzését és a határforgalom ellenőrzését.
(3) Ha a (2) bekezdésben meghatározott intézkedés bevezetése nem tűr halasztást, a Kormány döntéséig arról a belügyminiszter rendelkezhet, és az intézkedés bevezetéséről a Schengeni Végrehajtási Egyezmény részes államait haladéktalanul tájékoztatja.
(4) A (2) és (3) bekezdésben foglalt intézkedést, valamint a határátlépés céljára kijelölt határátkelőhelyet, illetve a nyitvatartás rendjét közhírré kell tenni.”
10. § A Hőr. tv. 14. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
“14. § A Határőrség a Vám- és Pénzügyőrséggel együttesen, a Kormány által meghatározott keretek között engedélyezheti ideiglenes határátkelőhely megnyitását. A Határőrség ezzel kapcsolatos többletköltségeinek megtérítésére a vámjogról, a vámeljárásról, valamint a vámigazgatásról szóló törvényben meghatározott rendelkezéseket kell alkalmazni.”
11. § A Hőr. tv. 17. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
“17. § (1) A légi jármű az államhatárt - a kijelölt légi be- és kilépő pontokon - a polgári repülésre vonatkozó nemzetközi szerződések és jogszabályok megtartásával lépheti át.
(2) A Magyar Köztársaság területére leszálló vagy onnan felszálló - nemzetközi forgalomban közlekedő - polgári és állami légi járművek, utasaik, valamint személyzetük határforgalom- és vámellenőrzés alá tartoznak.
(3) A repülőtér, illetőleg a külön jogszabályban meghatározott nem nyilvános le- és felszállóhely üzemben tartója a nemzetközi forgalomban közlekedő légi jármű határterületen kívül történő le-, és felszállásának engedélyezése előtt - ha nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik - előzetesen köteles beszerezni a Határőrség, valamint a Vám- és Pénzügyőrség hozzájárulását.
(4) A nemzetközi forgalomban közlekedő légi jármű kényszerleszállása esetén az illetékes légiforgalmi szolgálat köteles a Határőrséget, a Rendőrséget, vagy a Vám- és Pénzügyőrséget haladéktalanul értesíteni. Erről az érintett szervek tájékoztatják egymást. A légi jármű továbbhaladásához a Határőrség, valamint a Vám- és Pénzügyőrség együttes engedélye szükséges.
(5) Ha a kényszerleszállás kiépített leszállóhelyre történik, a leszállóhely felelős személye köteles értesíteni a (4) bekezdésben felsorolt hatóságokat.
(6) A légi forgalomban közlekedő belső járat esetében - a 13/A. § (2) és (3) bekezdése alapján hozott intézkedés kivételével - a (2) – (4) bekezdésben foglalt rendelkezések nem alkalmazhatóak.”
12. § A Hőr. tv. 18. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
“18. § (1) Az államhatáron a személyek átlépésekor, illetve járművek és szállítmányok áthaladásakor a határátlépésre vonatkozó szabályokat nem kell alkalmazni az alábbi esetekben:
a) az államhatárnak a 6. § (4) bekezdésében, a 10. §-ban és a 11. § (1) bekezdésében említett átlépése esetén, valamint katasztrófa vagy katasztrófa-veszély miatt a mentésben részt vevők és a menekülő lakosság határátlépésekor;
b) a 17. § (4) és (5) bekezdésében foglalt kényszerleszállást végrehajtó légi jármű, valamint a kényszerkikötést végrehajtó vízi jármű személyzetével és utasaival szemben;
c) kiadatás, kitoloncolás, átszállítás vagy személynek nemzetközi szerződés alapján történő átadása vagy átvétele, átszállítása esetén;
d) légi járművel történő átutazás esetén, amennyiben az utas a Határőrség, a Vám- és Pénzügyőrség által kijelölt tranzitterületet vagy a légi járművet nem hagyja el.
(2) Az (1) bekezdés e) pontja a külső járatok esetében nem alkalmazható.”
13. § A Hőr. tv. 19. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
“19. § Új határátkelőhely megnyitására, a határátkelőhely megszüntetésére, a működésének szüneteltetésére, továbbá a forgalom jellegének megváltoztatására - nemzetközi szerződéssel összhangban - a Kormány döntése alapján, a belügyminiszter és a pénzügyminiszter az érdekelt miniszterekkel egyetértésben intézkedik.”
14. § (1) A Hőr. tv. 20. §-ának (3) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
“(3) Nemzetbiztonsági, közbiztonsági és közrendvédelmi érdekből, valamint a katasztrófák elleni védekezésről szóló törvényben meghatározott veszélyhelyzetben - rendkívül indokolt esetben és meghatározott időtartamra - a Kormány teljes, a belügyminiszter részleges határzárat rendelhet el.”
(2) A Hőr. tv. 20. §-a a következő (4) bekezdéssel egészül ki, ezzel egyidejűleg a jelenlegi (4) bekezdés megjelölése (5) bekezdésre változik:
“(4) Katasztrófa vagy katasztrófaveszély esetén, ha a késedelem veszéllyel jár, - a belügyminiszter és a szomszédos állam illetékes szervének egyidejű tájékoztatása mellett az elrendelésre jogosult döntéséig - a Határőrség országos parancsnoka részleges vagy teljes határzárat rendelhet el.”
(3) A Hőr. tv. 20. §-a a következő (6) bekezdéssel egészül ki:
“(6) Az (1)-(5) bekezdésben foglalt rendelkezések a belső határon nem alkalmazhatóak, a 13/A. § (2) és (3) bekezdése alapján hozott intézkedés kivételével.”
15. § (1) A Hőr. tv. 22. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
“22. § (1) A Határőrség rendészeti feladatkörében ellátja a következő feladatokat:
a) őrzi az államhatárt, megelőzi, felderíti és megszakítja az államhatár jogellenes átlépését, gondoskodik az államhatár rendjének fenntartásáról;
b) a nemzetközi egyezményekkel összhangban, más hatóságokkal együttműködve ellenőrzi az államhatáron áthaladó személy- és járműforgalmat, a szállítmányokat, engedélyezi a be- és kiutazási feltételeknek megfelelő személyek határátlépését és biztosítja a határátkelőhelyek rendjét;
c) végrehajtja a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvényben (a továbbiakban: idegenrendészeti törvény) és a végrehajtására kiadott jogszabályokban meghatározott idegenrendészeti feladatait;
d) közreműködőként vesz részt a menekültügyi hatósági feladatok ellátásában;
e) végrehajtja a nemzetközi szerződésekben meghatározott kötelezettségeit, irányítja a határesemények kivizsgálásával megbízott magyar szervek tevékenységét, felügyeli az államhatár felmérésével, megjelölésével, a határjelek felújításával kapcsolatos munkák végzését, gondoskodik a határnyiladék tisztántartásáról;
f) elhárítja az államhatár rendje, a Határőrség által őrzött objektumok ellen irányuló erőszakos cselekményeket;
g) megteszi az államhatár rendjét közvetlenül veszélyeztető konfliktushelyzet és menekültügyi veszély kezeléséhez szükséges intézkedéseket;
h) konfliktushelyzetben a 21. § (2) bekezdésében meghatározottakon túl felderíti az államhatár rendjét veszélyeztető fegyveres cselekményeket, illetőleg elfogja a fegyveresen vagy felfegyverkezve érkezőket;
i) jogszabályban meghatározott közigazgatási eljárásokban szakhatóságként működik közre;
j) rendkívüli állapot, szükségállapot és veszélyhelyzet esetén végrehajtja a jogszabályokban meghatározott rendvédelmi feladatokat;
k) egyes szabálysértési ügyekben gyakorolja a számára jogszabályban meghatározott jogköröket;
l) gyűjti és értékeli azokat az információkat, amelyek feladatai ellátásához szükségesek.
(2) A Határőrség ellátja a törvényben hatáskörébe utalt bűnüldözési feladatokat, elvégzi az e törvényben hatáskörébe utalt nyomozási cselekményeket, nyomozó hatóságként jár el a külön törvényben hatáskörébe utalt büntető ügyekben.
(3) A belső határon az (1) bekezdés a)-b) pontjai - a 13/A. § (2) és (3) bekezdése alapján hozott intézkedés kivételével - nem alkalmazhatóak.”
16. § A Hőr. tv. 23. §-ának (5) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
“(5) A Határőrség helyi szervei az igazgatóságok közvetlen alárendeltségében működő kirendeltségek.”
17. § A Hőr. tv. 37. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
“37. § (1) A Határőrség jogszabályban meghatározott feladatok végrehajtása során együttműködik a Magyar Honvédséggel, a Rendőrséggel, a Vám- és Pénzügyőrséggel, a menekültügyi, továbbá az idegenrendészeti hatóságokkal, a katasztrófavédelmi szervekkel, a büntetés-végrehajtás szerveivel, a nemzetbiztonsági szolgálatokkal, a környezetvédelmi és természetvédelmi hatóságokkal és más állami szervekkel, valamint a helyi önkormányzatokkal és azok hivatalaival, a gazdálkodó szervezetekkel, a társadalmi szervezetekkel, az állampolgárokkal és azok közösségeivel.
(2) A Határőrség nemzetközi szerződés vagy viszonosság alapján együttműködik a külföldi rendvédelmi szervekkel, továbbá nemzetközi szerződés alapján - rendészeti feladatai ellátása során - a Határőrség hivatásos állományú tagja külföldön nemzetközi szerződésben meghatározott jogköröket gyakorolhat, illetve a külföldi határrendészeti feladatokat ellátó szerv tagja a nemzetközi szerződésben meghatározott jogköröket a Magyar Köztársaság területén gyakorolhatja.”
18. § A Hőr. tv. 45. §-a helyébe a következő rendelkezések lépnek:
“45. § A Határőrség a közrendre, a közbiztonságra, illetve az államhatár rendjére veszélyt jelentő cselekmények, a határterületen elkövetett szabálysértések esetén intézkedik a cselekmény megszakítására, a tényállás és a bizonyítékok rögzítésére, a feljelentés megtételére, valamint az elkövető előállítására, továbbá jogszabályban meghatározott esetben szabálysértési hatóságként jár el.”
19. § A Hőr. tv. 47. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
“47. § (1) A Határőrség a menekültügyi hatósági feladatok ellátásában való közreműködése során biztosítja, hogy a külföldi menekültkénti vagy menedékeskénti elismerésére irányuló kérelem benyújtására vonatkozó szándékáról nyilatkozatot tegyen.
(2) A Határőrség a nyilatkozatot tevő külföldivel szemben az ország elhagyására vonatkozó kötelezést megállapító intézkedést vagy határozatot nem hajthatja végre, kivéve, ha
a) a külföldi menekültkénti vagy menedékeskénti elismerésére a menekültügyi hatósághoz nem nyújtott be kérelmet;
b) a nyilatkozatot tevő külföldi kérelmét a menekültügyi hatóság elutasította, és az elutasító határozat végrehajtható;
c) a menedékeskénti befogadást- az erre irányuló kötelezettség hiányában - jogszabály nem teszi lehetővé.”
20. § A Hőr. tv. a következő 47/A. §-sal egészül ki:
“47/A. § A Határőrség az idegenrendészeti hatáskörében elrendelt személyes szabadságot korlátozó kényszerintézkedéseket a tranzitterületen is alkalmazhatja.”
21. § A Hőr. tv. 50. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
“50. § A Határőrség a 22. § (1) bekezdésének c), d), e), f), i), j), k) és l) pontjaiban, illetve a 22. § (2) bekezdésében meghatározott feladatait a határterületen kívül is ellátja.”
22. § A Hőr. tv. 56. §-a a következő (3) bekezdéssel egészül ki:
“(3) A Határőrség az idegenrendészeti hatósághoz előállított személlyel szemben az idegenrendészeti törvényben meghatározottak szerint visszatartás intézkedést alkalmazhat.”
23. § A Hőr. tv. 66. §-a a következő (4) és (5) bekezdéssel egészül ki:
“(4) A Határőrség helyi szervei az e törvényben meghatározott feladataik ellátásához szükséges adatokat vehet át a beutazási és tartózkodási tilalom hatálya alatt állók, továbbá a vízumkérelmek és a kiadott vízumok központi idegenrendészeti nyilvántartásából, valamint a menekültügyi központi nyilvántartásból. A Határőrség az átvett adatokat más szerv részére nem továbbíthatja és csak eljárása befejezéséig kezelheti.
(5) A Határőrség helyi szerve az idegenrendészeti törvényben meghatározott feladatkörében meghozott határozatról, illetve alkalmazott intézkedésről haladéktalanul értesíti a központi idegenrendészeti adatkezelő szervet.”
24. § A Hőr. tv. 69. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
“(1) A Határőrség bűnüldözési és bűnmegelőzési célból kilencven napig kezelheti a határon átlépő személyek személyi adatait, illetőleg ha a határátlépés gépjárművel történik, annak forgalmi rendszámát is.”
25. § (1) A Hőr. tv. 83. §-ának (1) bekezdése a következő d) és e) ponttal egészül ki:
/Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg/
d) az államhatár belső határként működő szakaszán a határőrizet, illetőleg a határforgalom ellenőrzés átmeneti bevezetésének feltételeit és végrehajtásának szabályait;
e) a határátkelőhely megnyitásának és működtetésének rendjét és feltételeit, így különösen a határátkelőhely helyét, nyitvatartási idejét, a forgalom jellegét, valamint mindazokat a tárgyi, infrastrukturális, személyi és pénzügyi feltételeket, amelyek a határforgalom-ellenőrzés szakszerű és biztonságos végrehajtásához szükségesek.”
(2) A Hőr. tv. 83. § (4) bekezdésének a) pontja helyébe a következő rendelkezés lép:
/Felhatalmazást kap a belügyminiszter, hogy rendeletben állapítsa meg:/
“a) a Határőrség szolgálati szabályzatát, ezen belül szolgálati feladatainak és hatósági eljárásainak ellátására vonatkozó részletes szabályokat;”.
26. § A Hőr. tv. a következő alcímmel és 87. §-sal egészül ki:
“Jogharmonizációs záradék
87. § Ez a törvény a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás tárgykörében a megállapodást kihirdető 1994. évi I. törvény 3. §-ával összhangban a közös határokon történő ellenőrzés fokozatos eltörléséről szóló, Schengenben, 1985. június 14-én létrejött Megállapodás végrehajtásáról szóló, Schengenben, 1990. június 19-én aláírt Egyezmény rendelkezéseivel összeegyeztethető szabályozást tartalmaz.”
Hatályba léptető rendelkezések
27. § (1) Ez a törvény – a (2) bekezdésben foglalt kivétellel –2002. január 1-jén lép hatályba
(2) E törvény 1. §-ában a Hőr. tv. 1. §-ának (2) bekezdését, 3. §-ában a Hőr. tv. 4. §-ának (2) bekezdését, 11. §-ában a Hőr. tv. 17. §-ának (6) bekezdését, 12. §-ában a Hőr. tv. 18. §-ának (2) bekezdését, 15. §-ában a Hőr. tv. 22. §-ának (4) és (5) bekezdését megállapító rendelkezését, valamint e törvény 4. §-át, 5. §-át, 9. §-át, továbbá 14. §-ának (3) bekezdését külön törvény lépteti hatályba. A Hőr. törvénynek a határok őrizetére, a határforgalom ellenőrzésére vonatkozó egyéb rendelkezéseit a külön törvény hatályba lépésétől a külső határokon kell alkalmazni.
28. § (1) A törvény hatályba lépésének napján hatályát veszti a Hőr. tv. 3. §-ának (4) bekezdése, 67. §-ának (1) és (2) bekezdése, 69. §-ának (2) bekezdése, 70. §-a, valamint 74. §-a.
Módosuló jogszabályok
29. § A büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény 16. §-ának (4) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
“(4) A jogellenes belföldi tartózkodás (Btk. 214. §), a tiltott határátlépés (Btk. 217. §), az embercsempészés (Btk. 218. §), a határjel-rongálás (Btk. 220. §) és úti okmány tekintetében elkövetett közokirat-hamisítás (Btk. 274. §) alapos gyanúja esetén a Határőrség is nyomozó hatóságként jár el, ha a bűncselekmény gyanúját a Határőrség észleli vagy a feljelentést, illetve bejelentést a Határőrségnél teszik meg.”
ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS
A külföldiek beutazásának és tartózkodásának újraszabályozásából fakadó szabályozási igények mellett a határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Hőr. tv.) módosítása egyidejűleg - a Schengeni Végrehajtási Egyezményből eredő kötelezettségnek eleget téve - megteremti az Európai Unió belső és külső határai közötti különbségtételt, és ezzel az ellenőrzések megszüntetésének jogi hátterét a belső határokon, amely a személyek szabad mozgásának elengedhetetlen eleme. A Schengeni Végrehajtási Egyezmény gyakorlati végrehajtása érdekében a Schengeni Végrehajtó Bizottság[1] számos határozatot és nyilatkozatot (schengeni vívmányok) fogadott el, amelyek elsősorban gyakorlati elvárásokat tartalmaznak, ám ezen elvárások megvalósításának jogszabályi hátterét - többek között - a Hőr. tv.-nek kell megteremtenie.
A jogharmonizációs kötelezettségeken túlmenően figyelemmel kellett lenni arra is, hogy a Hőr. tv. 1997. november 1-jét követő hatályba lépése óta a gyakorlatban számos olyan értelmezési és alkalmazási probléma merült fel, amelynek áthidalására csak a törvény szövegének módosításával, illetőleg pontosabbá tételével volt mód.
Az Amszterdami Szerződés részét képező, a schengeni vívmányokat az Európai Unió keretébe integráló jegyzőkönyv egyértelműen deklarálja, hogy az Amszterdami Szerződés hatályba lépésével egyidejűleg a schengeni vívmányokat - Nagy-Britannia és Írország kivételével - a tagállamok tekintetében azonnal alkalmazandónak tekinti. A közösségi joganyag részévé azok a schengeni rendelkezések váltak, amelyeknek a jogalapja az alapszerződésekben vagy a közösségi vívmányokban megtalálható.
Erről az Európai Unió Tanácsának 1999. május 20-i határozata rendelkezett,[2] amelynek melléklete felsorolja a Schengeni Végrehajtó Bizottság azon határozatait és nyilatkozatait, amelyek közösségi vívmányoknak minősülnek.
A jegyzőkönyv azt is egyértelműen kinyilvánítja, hogy a schengeni vívmányokat és az azok alapján meghozott intézkedéseket olyannak kell tekinteni, amelyeket valamennyi csatlakozni kívánó államnak teljes egészében teljesítenie kell. Magyarország e kötelezettséget tudomásul véve a feltételek teljesítését mind a jogalkotás, mind pedig a gyakorlati alkalmazás terén egyaránt átmeneti időszak kérése nélkül vállalta. A szabályozás alapvető fontosságú a csatlakozás szempontjából, hiszen a Kormány által meghatározott határidő a valamennyi fejezetet átfogó jogharmonizáció teljesítésére 2001. december 31., és a külső határok ellenőrzése témakörében a Hőr. tv. módosításával teljesíthető a csatlakozás érettséget mutató jogharmonizációs követelmény.
A fentieknek megfelelően a Hőr. tv. módosításáról készült törvényjavaslat tervezetében (a továbbiakban: Javaslat) olyan új rendelkezések bevezetésére került sor, amelyeket a Schengeni Végrehajtási Egyezmény részes államainak a belső határokon alkalmazniuk kell.
A jelenleg hatályos határőrizeti törvénynek a határforgalom ellenőrzésére, a határőrizetre vonatkozó rendelkezései a külső határok ellenőrzésére vonatkozó elvárásoknak megfelelnek, így azok majd a belső határok megszűnésével a külső határokon továbbra is alkalmazhatóak lesznek. Ugyanakkor ezek a rendelkezések a belső határokon nem, vagy csak eltéréssel lesznek alkalmazhatók. A törvény új fogalomrendszere a “Schengeni Végrehajtási Egyezmény részes államainak belső és külső határai” megfogalmazást alkalmazza, mivel az említett kivételek miatt belső és külső határok ténylegesen csak a Schengeni Végrehajtási Egyezményt alkalmazó államok esetében léteznek. E körülményt a Javaslatban szereplő értelmező rendelkezések is tükrözik.
Mivel a belső és külső határok megkülönböztetésére csak akkor kerülhet sor, amikor az Európai Unió Tanácsa dönt Magyarország teljes jogú tagságáról, s ezzel párhuzamosan - többek között - az ellenőrzések megszüntetéséről a belső határokon, ezért olyan jogtechnikai megoldásokat kellett alkalmazni, amelyek lehetővé teszik a törvény többi részétől eltérő időpontban való hatályba léptetést. A teljes jogú schengeni tagság ugyanis nem esik egybe Magyarország európai uniós csatlakozásával.
A SCH/Com-ex (98) 26 def. számú végrehajtó bizottsági nyilatkozat egy olyan állandó bizottság felállításáról rendelkezik, amelynek feladata a Schengeni Végrehajtási Egyezmény alkalmazásának ellenőrzése. Az állandó bizottság kettős funkciót lát el. Egyrészt a csatlakozni kívánó vagy a Schengeni Végrehajtási Egyezményt már aláírt, de azt még nem alkalmazó államok felkészültségének helyzetét értékeli (ilyenkor ún. értékelő bizottság), másrészt pedig a Schengeni Végrehajtási Egyezményt már alkalmazó államokat vizsgálja abból a szempontból, hogy azok mennyire megfelelően és hatékonyan hajtják végre a schengeni acquis elvárásait (ilyenkor ún. végrehajtási bizottság). A schengeni követelményeknek való megfelelés függvényében születik döntés - akár évekkel a csatlakozást követően - arról, hogy az érintett állam az ellenőrzéseket a belső határokon megszüntetheti. A dokumentum pontosan felsorolja azokat a szempontokat, amelyeket a bizottság vizsgál annak érdekében, hogy dönthessen az érintett állam csatlakozásáról, avagy a határforgalom ellenőrzésének megszüntetéséről a belső határokon. Magyarországnak arra kell törekednie, hogy ez a döntés minél előbb megszülessen, így ennek feltételeit folyamatosan meg kell teremteni. A tervezet jogi hátteret biztosít a további szabályozáshoz, valamint a schengeni követelmények gyakorlati végrehajtásához.
Hangsúlyozni kell azonban, hogy a vonatkozó szabályok hatályba léptetésére a csatlakozást követő, az Unió döntésétől függő időpontban, ennek megfelelően pedig külön törvénnyel kerülhet sor. A törvény kihirdetésének alapja az Európai Unió Tanácsának – közvetlen normaként nem ható – döntése.
Az Európai Unió tagállamaiban a határőrizet célja már nemcsak a saját terület és az államhatár ellenőrzése, hanem a teljes uniós térség biztonságának megóvása is. Az Európai Közösséget létrehozó szerződés 61. cikkében megfogalmazott szabadság, biztonság és igazságosság térségének létrehozása és a Szerződés 14. cikkében meghatározott személyek szabad áramlásának egyik alapvető feltétele az Európai Unió külső határainak hatékony őrizete.
A külső határokon elhelyezkedő államoknak kell védeniük az uniós térség közrendjét, közbiztonságát a beutazás és tartózkodás feltételeit teljesíteni nem tudó, azt megszegő személyekkel szemben, ezért a határőrizet tartalmát meghatározó törvénynek is meg kell fogalmaznia ezen célokat. Az uniós térség közrendjének védelmét a külső határokon, illetve - a belső és külső határok mentén egyaránt létező - határterületen végrehajtott tevékenységével a Határőrség biztosítja.
A Javaslat a hatályos norma 3. §-ának (2) és (4) bekezdését vonja össze, az eredeti (4) bekezdés zárójelben lévő részének elhagyásával. A két bekezdés összevonását a logikai összetartozás mellett a hatályos szöveg helyesbítése is indokolja, mert az jelenleg pontatlanul sorolja fel a határokmányokat. A határokmányok típusai viszonylatonként eltérőek és eltérő elnevezésűek, ezért nem célszerű a törvényben példálódzó felsorolást sem adni. Elegendő meghatározni azt, hogy az államhatár vonalára és a határjelek elhelyezkedésére vonatkozó földmérési adatokat nemzetközi határokmányok tartalmazzák.
1. A jogharmonizáció keretében szükségessé vált a Schengeni Végrehajtási Egyezmény fogalmi rendszerének átvétele, és annak beépítése a Hőr. tv. rendelkezései közé. A belső és külső határok, illetőleg a belső légi, vízi járat fogalmánál a Schengeni Végrehajtási Egyezmény[3] által alkalmazott definíció átvételére került sor, természetesen azzal a különbségtétellel, hogy azt a Magyar Köztársaságra vonatkozóan kell értelmezni. E fogalmaknak a határforgalom-ellenőrzés és a határőrizet szempontjából kiemelkedő a jelentőségük, mivel míg a külső határokon az itt megjelölt intézkedéseket maradéktalanul alkalmazni, sőt szigorítani kell, addig a belső határokon az ellenőrzések megszűnnek és azok visszaállítására csak kivételesen kerülhet sor. A nemzetközi forgalomban közlekedő légi, illetve vízi járműveknél az ellenőrzés alkalmazására attól függően kerülhet sor, hogy az érintett járat (és nem azok utasai) a Schengeni Végrehajtási Egyezmény részes államából érkeznek-e, illetőleg oda indulnak-e vagy sem.
2. A Schengeni Végrehajtási Egyezmény részes államainak meghatározását az a körülmény indokolja, hogy a külső és belső határokon eltérő feladatok megjelenítése, a részes államokkal szembeni kötelezettségek csak az Egyezmény tényleges alkalmazóival szemben érvényesíthetőek. Az Egyezményt aláíró államok köre ugyanis nem esik egybe az azt ténylegesen alkalmazó államok körével. A korábbiakban kifejtettek értelmében az Egyezmény aláírása és megerősítése még nem jelenti annak alkalmazhatóságát, arra csak az értékelő bizottság javaslata alapján az Európai Unió Tanácsa által meghozott döntés értelmében kerülhet sor. Így, értelemszerűen, a Schengeni Végrehajtási Egyezményt még nem alkalmazó államokkal szemben a Magyar Köztársaság belső határt még nem alakíthat ki, és pl. az onnan érkező nemzetközi járatokat sem kezelheti belső járatként. Ugyanez a kitétel érvényesül Magyarországgal szemben is mindaddig, amíg az nem alkalmazza a Schengeni Végrehajtási Egyezményt.
3. Az értelmező rendelkezések körében a Javaslat elhagyja az “államhatár rendjének védelme” fogalom meghatározást, tekintettel arra, hogy ezt a kifejezést a törvény hatályos szövege a későbbiekben nem alkalmazta, illetve a továbbiakban sem alkalmazza. Módosítja továbbá az “államhatár őrzése”, a “határforgalom ellenőrzése”, a “határrend” és a “határvíz” fogalom meghatározásokat.
4. Az “államhatár őrzése” és a “határforgalom ellenőrzése” kifejezések pontosítása a tényleges tevékenység meghatározására és a két tevékenység tartalmának összhangba hozására irányul. A “határrend” újrafogalmazása a hatályos szöveg pontosabb, jogilag értékelhetőbb megfogalmazására, tehát a hatályos szöveg korszerűsítésére törekszik.
5. A törvény szövege ez idáig hibásan tartalmazta a “határvíz” fogalmát, amely egyes esetekben alkalmas a határvíz fogalmának korlátlan kiterjesztésére, s ez a határrend fenntartása szempontjából, de szakmailag sem indokolt. A határvíz meghatározásának kizárólag rendészeti és hatósági szempontból van jelentősége azért, hogy az érintett állam illetékes hatóságai ott milyen intézkedéseket tehetnek, illetőleg állampolgárai milyen feltételekkel tartózkodhatnak. Az államhatár vonalára, amelyet nemzetközi szerződések határoznak meg, e fogalomnak egyáltalán nincs kihatása, így az problémát sem okozhat. Az 50 méteres távolságnak pedig csak ott van jelentősége, ahol nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik, és ahol a határvonal a vizet metszi, mert ahol annak mentén halad (pl. a Duna a szlovák határszakaszon) ott a határvíz a partig terjed. Ahol a nemzetközi szerződés a metszésponttól számított távolságról nem rendelkezik, ott már korábban is 50 méteres távolságot határozott meg a hazai jog, nevezetesen a víziközlekedés rendjéről szóló 27/1993. (IX. 23.) KHVM rendelet.
A hatályos törvény 6. §-ának (4) bekezdése és 10. §-ának (1) bekezdése az államhatár mentén tartózkodó személyek számára olyan korlátozásokat fogalmaz meg, amelyeket a belső határon történő ellenőrzés megszüntetése után indokolatlan fenntartani, illetve az ellenőrzés megszüntetésével összhangban fel kell oldani. A Javaslat 4. és 5. §-a a belső határok esetében kizárja a korlátozások alkalmazását.
A peage forgalomra vonatkozó új rendelkezés alkalmazása a pontosításra és a nemzetközi szerződésekben már alkalmazott megoldások törvényi lehetőségének megteremtésére irányul és nem csak a magyar vasútállomások közötti más állam területén lévő vasútvonalakra, hanem a más állam területén lévő vasútállomások közötti, de magyar területen lévő vasútvonalakra is kiterjeszti a nemzetközi szerződésben történő szabályozás lehetőségét.
Szakmai szempontból indokolatlan különbséget tenni a légi járművel növényvédelmi célból és más munka végzése céljából folytatott tevékenység között. Másként fogalmazva a határrend fenntartása szempontjából indokolt bejelentéshez kötni minden olyan légi járművel végzett munkát, amely az államhatártól számított 10 km-en belül történik.
A gyakorlati tapasztalatok szerint az államhatár átlépésére nemcsak a határforgalom számára megnyitott határátkelőhelyeken és ideiglenes határátkelőhelyeken kerül sor. Nemzetközi szerződés teszi lehetővé például a rönöki Szent Imre Templom látogatását osztrák állampolgárok számára, a tervek szerint a somoskői vár látogatását magyar, szlovák és más állampolgárok számára, és osztrák-magyar viszonylatban meghatározott természetvédelmi területek látogatását. Ezek a határátlépések határátkelőhelyen kívül, a nemzetközi szerződésben körülírt területen történnek. Történelmi, kulturális emlékhelyek látogatása és más célú határátlépések határátkelőhelyen kívül történő lehetővé tétele indokolja a módosítást.
A 9. §-hoz
A Schengeni Végrehajtási Egyezmény 2. cikkének 2. pontja alapján a Schengeni Végrehajtási Egyezmény részes államai a többi részes állammal való egyeztetést követően a közbiztonság és a közrend védelme, valamint a nemzetbiztonság érdekében a határellenőrzést a belső határokon ideiglenesen visszaállíthatják. Ha ilyen intézkedések alkalmazása sürgős, akkor a többi részes állam értesítésére a lehető legrövidebb időn belül kell sort keríteni. A határforgalom ellenőrzésének visszaállítása - tehát azon előírás alkalmazása, hogy az államhatárt ismét csak a kijelölt helyen és csak meghatározott időben szabad átlépni - automatikusan maga után vonja a zöldhatár (a kijelölt határátkelőhelyek közötti határszakaszok) ellenőrzését, vagyis a határőrizet alkalmazását a jogellenes határátlépések illetőleg más jogellenes cselekmények megakadályozása és felfedése érdekében.
A Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló Egyezmény 2. 2. cikkének alkalmazásakor követendő eljárásról a SCH/Com-ex (95) 20 rev 2 számú dokumentum rendelkezik, amely a többi részes állam értesítésének részletes szabályait állapítja meg.
A schengeni államok ilyen intézkedést alkalmaztak már pl. a szomszédos állam túlságosan liberális kábítószer politikájára, a fővárosban végrehajtott terrorista akciókra, vagy az illegális migránsoknak adott “amnesztia” bevándorlást gerjesztő hatására hivatkozással, amikor is úgy ítélték meg, hogy a belső határokon visszaállított ellenőrzések az elkövetők felfedését, illetőleg az illegális jelenségek megjelenésének megelőzését szolgálhatják. Fontos, hogy az intézkedések a közbiztonság védelmét szolgálják és rendőri jellegűek, ezért több államban is a belügyminiszter jogosult az elrendelésére.
A Javaslat ezen lehetőséget a Kormány, sürgős esetben a belügyminiszter számára rendeletalkotás útján biztosítja. Sürgős esetben mindenképpen a belügyminiszternek kell elrendelnie a határellenőrzést, mivel a Kormány összehívásával járó esetleges késedelem veszélyekkel járhat. A belügyminiszter intézkedése a Kormány döntéséig érvényes, így amennyiben a belügyminiszter rendeli el az ellenőrzést, úgy erről haladéktalanul tájékoztatnia kell a Kormányt, amely jóváhagyja vagy megszünteti a belügyminiszter által elrendelt intézkedéseket.
A Kormány illetve a belügyminiszter intézkedését - a rendelet kihirdetésétől függetlenül - minden lehetséges módon a közvélemény tudomására kell hozni, “közhírré kell tenni”, amely a tömegtájékoztatás eszközeinek igénybevételét is jelenti. Ez utóbbi intézkedésre azért van szükség, mert a rendelkezés az állampolgárok jelentős körét érinti. A határforgalom zavartalan lebonyolításának pedig elengedhetetlen eleme, hogy az államhatárra érkezők a határátlépés lehetséges módjairól tudomással bírjanak.
A Javaslat mindössze a hatályos szöveg korszerűsítésére irányul, illetve kiegészül azzal, hogy az ideiglenes határátkelőhely megnyitására csak a kormány által meghatározott keretek között legyen mód.
A 11. §-hoz
A Schengeni Végrehajtási Egyezmény 4. cikke értelmében a nemzetközi repülőtér egyszerre minősül belső, illetve külső határnak. A személyforgalom-ellenőrzést az ún. belső járatok esetében meg kell szüntetni, míg a külső járatoknál a harmadik államba való indulás előtt, illetőleg az onnan érkező járatok esetében a leszállást követően a külső határokra előírt ellenőrzéseket kell végrehajtani. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a repülőterek infrastruktúráját oly módon kell kialakítani, hogy fizikailag elkülönüljenek a schengeni térségből érkező, illetőleg oda induló járatok a harmadik, tehát nem schengeni országból érkező, illetve oda induló járatoktól. A járatok fizikai elkülönítésének a határforgalom ellenőrzésben igen jelentős a szerepe, hiszen a belső járatok esetében - állampolgárságtól függetlenül - a személyek ellenőrzését nem lehet alkalmazni, azt a harmadik országok állampolgárai esetében a külső határokon, vagy az első schengeni repülőtéren valamely részes állam hatósága hajtja végre, illetve a kiutazáskor alkalmazza. A belső határok nélküli térség szabályai értelmében tehát a belső határokat átlépő járatok esetében már nincs ellenőrzés.
A schengeni rendszer bevezetése és alkalmazása a repülőtereken és a kisrepülőtereken című SCH/Com-ex (94) 17 rev 4 számú dokumentum értelmében a járatok fizikai szétválasztását minden, nemzetközinek minősített repülőtéren meg kell valósítani, más ún. kisrepülőtereken azonban ez nem előírás. A fizikai elválasztásnak megfelelően a repülőteret a dokumentumban meghatározott jelzésekkel kell ellátni.
A Schengeni Végrehajtási Egyezmény 2. 2 cikkének alkalmazása a repülőterekre is vonatkozik, amelynek értelmében - kivételes esetben - a közrend, közbiztonság védelme érdekében a belső járatok esetében is lehet ideiglenesen a személyforgalmat ellenőrizni.
A hatályos törvény értelmében valamennyi külföldre induló, illetve onnan érkező járat utasait ellenőrizni kell, a Javaslat új rendelkezései azonban már megteremtik a belső és a külső járatok elkülönítésének hazai jogi feltételeit is.
A 12. §-hoz
A hatályos Hőr. tv. 19. §-ának (4)-(5) bekezdései rendelkeznek a kényszerleszállás eseteiről, vagyis amikor a Magyar Köztársaság területén végrehajtott leszállás előre nem tervezett események miatt történik. Ily módon előfordulhat, hogy sem az utasok, sem pedig a személyzet nem rendelkezik a Magyar Köztársaság területén előírt beutazási feltételekkel (pl. vízum), hiszen az eredeti úticél nem Magyarország volt. Mindezidáig azonban e személyi kört egyetlen jogszabály sem mentesítette a beutazási feltételek teljesítése alól. E hiányosságot pótolja a Javaslat (18. § (1) bekezdés b) pontja).
A hatályos Hőr. tv. 18. § (1) bekezdés a) pontjának rendelkezései (“az államhatáron a személyek átlépésekor, illetve járművek és szállítmányok áthaladásakor a határátlépésre vonatkozó szabályokat - ha jogszabály vagy nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik - nem kell alkalmazni a vízi, vasúti vagy légi járművel történő átutazás esetén, amennyiben az utas a Határőrség, a Vám- és Pénzügyőrség által kijelölt tranzitterületet, illetőleg a járművet nem hagyja el”) nem feleltek meg a schengeni követelményeknek, de a hazai gyakorlat szempontjából is erősen kifogásolhatóak voltak. Annak a külföldinek ugyanis, aki a Magyar Köztársaság területére beutazik, rendelkeznie kell a beutazási feltételekkel, még akkor is, ha az ország területén csak átutazni kíván. Mivel az ország területén való átutazás - lévén belföldi utazás - ellenőrzés nélkül lehetséges, így az a körülmény, hogy az érintett külföldi nem szakítja meg az útját a Magyar Köztársaság területén, valójában egyáltalán nem, vagy csak igen nehezen ellenőrizhető. Ez alól - egyelőre - kivételt jelenthet a repülőtér tranzitterülete, hiszen a tranzitálás esetén nem lehet a tranzitterületet elhagyni, ezáltal de facto a külföldi nem lép be a Magyar Köztársaság területére. Egy ilyen, körbehatárolt terület hatóságilag is kontrollálható.
Schengen tagságunk esetében azonban már a külső járatok esetében e kivétel sem lesz alkalmazható, hiszen minden esetben annak az első részes államnak az illetékes hatóságai kötelesek ellenőrizni a beutazás feltételeit, ahová a külföldi először belép (külső határ). Ez esetben pedig a célországba való beutazás feltételeit is köteles az “első” schengeni állam végrehajtani, amely ily módon az egész schengeni térség biztonságáért is felelőssé válik. A repülőtéri tranzitálás esetén tehát a beérkező külső járatokról való átszálláskor határforgalom ellenőrzést kell végrehajtani, így a törvény 18. § (1) bekezdés e) pontjában foglaltakat a külső járatok esetében nem lehet alkalmazni.
A 13. §-hoz
1. A Javaslat összevonja és módosítja a hatályos Hőr. tv. 19. §-ának (1) és (2) bekezdését, mert nem indokolt az új határátkelőhely megnyitására, valamint a megszüntetésére, működésének szüneteltetésére és a forgalom jellegének megváltoztatására vonatkozó rendelkezéseket külön bekezdésben szabályozni.
2. Jelentős új elem a Javaslatban, hogy a határátkelőhelyek tekintetében követelményrendszer felállítását írja elő, amely alapján új határátkelőhelyet csak abban az esetben lehet megnyitni, ha az megfelel az uniós elvároknak és a költségfedezete rendelkezésre áll. A csatlakozási folyamatban problémát okozhat, ha infrastrukturális feltételek hiányában nyílnak olyan határátkelőhelyek, ahol a kulturált és biztonságos ellenőrzés feltételei nincsenek biztosítva. Ennek kialakítására irányadóak az európai uniós szakértőknek a magyarországi határátkelőhelyekről készített jelentései, illetve az abban foglalt ajánlások. A határátkelőhelyek kialakításánál - többek között - az alábbi szempontokat kell érvényesíteni: szét kell választani a személyforgalmat a teherforgalomtól, a veszélyes szállítmányokat elkülönített helyen szükséges ellenőrizni (elválasztva a teherforgalomtól is), az ellenőrző pontok (fülke, épület) legyenek technikailag jól felszereltek (rendszerbe kapcsolt számítástechnikai eszközök, ellenőrzéstechnikai eszközök, megvilágítás stb.), biztosítsák az útlevélkezelő szabad mozgását, az ellenőrzési rendszernek szelektív, differenciált ellenőrzésre kell épülnie (az Európai Unió országai állampolgárainál minimális, vízummenteseknél könnyített, vízumkötelezetteknél teljes körű az ellenőrzés), teherforgalomban mérlegelést kell végezni, a külső határokon (lehetőség szerint) szükséges sugárzásmérőket alkalmazni, a vasúti forgalomban törekedni kell a menetközbeni ellenőrzés alkalmazására, a kombinált áruszállításnál a határkezelést a kombi terminálon kell elvégezni stb. Mindemellett az is alapvető elvárás az átkelőhelyekkel szemben, hogy a határon szolgálatot teljesítő szervek alkalmazottai emberhez méltó és a sikeres, hatékony munkát lehetővé tevő körülmények között végezhessék feladataikat.
A gyors és kulturált határforgalom ellenőrzés megvalósítására a schengeni külső határok biztonságának javítását célzó intézkedésekről szóló, SCH/Com-ex (94) decl 8 számú végrehajtó bizottsági nyilatkozat tartalmaz rendelkezéseket. Ezek közül kiemelendő az az előírás, mely szerint a forgalom torlódásának elkerülése végett a külső határokon úgy kell kialakítani az átkelőhelyeket, hogy az ún. másodlagos (vagyis alaposabb) ellenőrzéseket külön sávban vagy helyen lehessen lebonyolítani, annak érdekében, hogy az ne tartsa fel a “problémamentes” utasok forgalmát. A repülőterekre vonatkozóan a schengeni rendszer bevezetése és alkalmazása a repülőtereken és a kisrepülőtereken című SCH/Com-ex (94) 17 rev 4 számú dokumentum tartalmaz előírásokat.
A 14. §-hoz
1. A hatályos Hőr. tv. 20. §-a (3) bekezdésének módosítását a katasztrófák elleni védekezésről szóló törvény hatályba lépése indokolta. A korábban hatályos törvény szerint a részleges határzár elrendelésére a belügyminiszter, teljes határzár elrendelésére a Kormány volt jogosult. A katasztrófákkal, katasztrófahelyzetekkel kapcsolatban azonban a gyakorlati életben felmerülnek olyan problémák, amikor is a miniszter vagy a Kormány döntésének megszületéséig már emberi életet vagy jelentős anyagi javakat veszélyeztető helyzet alakulhat ki (pl. árvíz, hóhelyzet) a határátkelőhelyek térségében, vagy az odavezető utakon, így azonnali intézkedésre van szükség. Ezt a Javaslat új rendelkezései szerint a Határőrség Országos Parancsnoka teheti meg, aki egyidejűleg értesíti a belügyminisztert és intézkedése a belügyminiszter, illetve a Kormány döntéséig van érvényben.
2. A 20. § (6) bekezdéssel történő kiegészítését és a kivételes rendelkezés beépítését értelemszerűen a belső határ ellenőrzésének megszűnése indokolja.
A 15- 21. §-okhoz
1. A belső határokon az ellenőrzések megszüntetése könnyen okozhat biztonsági kockázatot, hiszen ezzel egy közbiztonsági szűrő szűnik meg. Ennek ellensúlyozására a Schengeni Végrehajtási Egyezmény részes államai ún. kiegyenlítő intézkedéseket alkalmaznak, amelyet a Schengeni Végrehajtási Egyezmény 2. cikke is lehetővé tesz. Ezek a kiegyenlítő intézkedések a határtérségben és az ország mélységében folytatott ellenőrzések. Az ellenőrzés azonban közvetlenül az államhatárra - az ideiglenesen visszaállított ellenőrzések kivételével - sohasem terjedhet ki. A határtérségben közbiztonsági okokból minden olyan személy ellenőrzésére sor kerülhet, akiről valószínűsíthető, hogy a belső határt átlépték vagy át kívánják lépni. Az ország belső területén (mélységben) elsősorban idegenrendészeti, munkaügyi ellenőrzések, illetve a bűncselekmények alapos gyanúja alapján végrehajtott ellenőrzések alkalmazása válik szükségessé.
A schengeni részes államok - elsősorban Németország, Ausztria, Franciaország - e feladat ellátására kétféle megoldást alkalmaznak: vagy az érintett szerveikből létrehozott közös egységek járőröznek, vagy az egyes szerveknek olyan hatásköröket biztosítanak, hogy egyetlen szerv is képes és jogosult legyen a teljeskörű idegenrendészeti, bűnüldözési ellenőrzés lefolytatására.
Az illegális migráció elleni fellépést szolgáló intézkedések elfogadásáról szóló SCH/Com-ex (98) 37 def 2 számú dokumentum számos intézkedése között szerepel az az előírás, mely szerint a schengeni részes államok - amilyen mértékben az lehetséges - ellenőrzik a határtérségen kívüli területeket, különösen azokat a határmenti területeket, amelyek az illegális migrációval leginkább érintettek, és e tevékenységet lehetőleg mozgó egységek bevetésével végzik. Úgyszintén az illegális migráció elleni fellépés eszközeként sürgeti a dokumentum az ország belsejében, különösen a főbb közlekedési útvonalakon végzett ellenőrzéseket.
A teljes jogú schengeni tagság birtokában a Magyar Köztársaságnak is kiemelt figyelmet kell majd fordítania arra, hogy a Schengeni Végrehajtási Egyezmény részes államaival közös belső határokon a határellenőrzés megszüntetésével a Schengeni Végrehajtási Egyezmény részes államainál - beleértve Magyarországot is - ne keletkezzen biztonsági kockázat. A fentiekben vázolt intézkedésre az idegenrendészeti törvény, illetőleg öt bűncselekmény tekintetében a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény alapján már most is lehetősége van a Határőrségnek. A Határőrség a Hőr. tv. 37. § (1) bekezdésének értelmében más szervekkel együttműködhet, így nincs jogi akadálya annak, hogy a belső területeken jelentkező feladatokat a Határőrség más szervekkel együttesen lássa el.
A fentiekből kitűnően külön szabályozásra nincs szükség ahhoz, hogy a Határőrség az. ún. mélységi ellenőrzéseknek eleget tehessen, ám a schengeni követelmények alapján annak egyértelművé tétele elengedhetetlen, hogy a Határőrség a törvény 22. §-ában felsorolt feladatai közül melyeket nem láthatja el a belső határon (határforgalom-ellenőrzés, határőrizet), illetve, hogy melyeket alkalmazhatja kizárólag a határterületen vagy az ország területén. A Javaslat szerint a Hőr. tv. 22. §-ának új (3) bekezdése tartalmazná, hogy mely feladatok nem láthatóak el a belső határokon, ám a további tevékenységek esetében a hatályos törvény 22. és 50. §-ainak alkalmazása a leendő belső határok mentén, illetőleg az ország területén továbbra is szükséges, sőt kiemelkedő jelentőségű.
2. A Javaslat a Hőr. tv. hatályos 23. § (5) bekezdéséhez képest nem tesz különbséget a Határőrség helyi szervein belül a határőrizeti kirendeltségek és a határforgalmi kirendeltségek között. A belső határok ellenőrzésének megszűnése, illetve a külső határok ellenőrzésének hatékonyabbá tétele szervezeti változásokkal is együtt jár, amely a helyi szervek tevékenységi körének homogenizálását eredményezi és így nem indokolja a megnevezésekben való különbségtételt.
3. A Schengeni Végrehajtási Egyezmény részes államai között a belső határokon kiemelkedő szerepe van a határokon átnyúló együttműködésnek. Ezen együttműködés a részes államok közötti kétoldalú megállapodásokban meghatározott feltételek szerint történik. Az együttműködésben igen jelentős az ún. kapcsolattartási szolgálati helyek szerepe. A szolgálati helyeket a szomszédos államok az említett kétoldalú megállapodások alapján hozzák létre, amely szerint a felek meghatározzák e szervek feladatait, amelyek főként idegenrendészeti és bűnügyi jellegűek. Itt történik pl. a személyeknek az átadása-átvétele, de a külföldiekre irányuló közös ellenőrzések is. A legtipikusabb együttműködési forma a Schengeni Végrehajtási Egyezmény 39-47. Cikkei alapján alkalmazott határon átnyúló bűnügyi együttműködés, amely magában foglalja a határon átnyúló üldözést és megfigyelést is. Ebben a részes államok kijelölt szervei vesznek részt, amelyek általában a rendőrség, határőrség és a vámőrség szerveit jelentik.
Az Egyezmény azonban pusztán az együttműködés kereteit adja meg, annak részletes szabályait és konkrét formáit az államok kétoldalú megállapodásokban rögzítik. Az együttműködés lehetőségei szinte korlátlanok, akár odáig is terjedhetnek, hogy a két szomszédos állam érintett hatóságai közösen lássanak el feladatokat vagy együttesen tárjanak fel bűncselekményeket stb. A Schengeni Végrehajtási Egyezmény minden eddigi együttműködési formán túllép azáltal, hogy a határokat nem ismerve, megfelelő feltételek betartatása mellett lehetővé teszi a másik részes állam területén való intézkedést is. Ennek különösen nagy a jelentősége a határon átnyúló szervezett bűnözés és az illegális migráció elleni fellépésben. A Javaslat megteremti a Határőrség számára, hogy kétoldalú megállapodás alapján ilyen együttműködésben, kapcsolattartási szolgálati helyek működésében részt vegyen, és a - rendőrségi törvény mintájára - külföldön eljárási cselekményeket foganatosíthasson. A külföldi határrendészeti szerv tagja szintén eljárhatna a Magyar Köztársaság területén a kétoldalú megállapodás keretei között. Ezt a korábban hatályos törvény a határforgalom-ellenőrzésben már lehetővé tett, ám a törvény új rendelkezései ezt a jogosultságot - a schengeni követelmények értelmében - valamennyi rendészeti feladatkörre kiterjeszti. Különösen fontos ez a Határőrség számára a tiltott határátlépés és az embercsempészés elleni fellépésben, amely ügyekben nyomozóhatóságként járhat el.
4. A Javaslat igazodik a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvényhez, mely szerint a Határőrség a jogszabályban hatáskörébe utalt szabálysértési ügyekben a szabálysértési hatóság jogkörét gyakorolja. Ugyanakkor pontosan ezen új szabálysértési törvény hatályon kívül helyezte a Hőr. tv. 45. §-ának (3) bekezdését, amelynek ellenére a megtartott (2) bekezdés rendelkezései továbbra is a (3) bekezdésre hivatkoztak. E hibát is korrigálnia kellett a módosításnak.
5. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa a Ferihegyi Nemzetközi Repülőtéren tartott vizsgálatát követően ajánlást tett a tranzitterületre vonatkozó speciális szabályok kidolgozására. Ennek értelmében az új idegenrendészeti törvény - törvényi szintű szabályozást teremtve - az idegenrendészeti hatóság által elrendelt egyes intézkedések esetében kötelezheti a külföldit a tranzitterületen való tartózkodásra. Ezzel összhangban a határőrizeti törvény értelmezné a tranzitterület fogalmát és meghatározná azokat a jogosítványokat, amelyeket a Határőrség az idegenrendészeti hatóság által elrendelt intézkedések végrehajthatóságának biztosítása érdekében a tranzitterületen is alkalmazhatna.
A 22-23. §-okhoz
A rendelkezések módosítását kizárólag az új idegenrendészeti törvény és a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény módosítása indokolja, mivel e két törvény új, megváltozott feladatokat határoz meg a Határőrség számára, amelyet a Hőr. tv.-nek is meg kell jelenítenie.
A Javaslat összevonja a törvény 69. §-ának (1) és (2) bekezdését és egységes szabályozást állapít meg az államhatárt átlépő magyar állampolgárok és a külföldiek nyilvántartására, illetve a nyilvántartás lehetőségére vonatkozóan.
A felhatalmazó rendelkezés pontosítja a 83. § (4) bekezdésének a) pontját azzal, hogy a Határőrség szolgálati feladatainak és hatósági eljárásainak ellátására vonatkozó részletes szabályokat szolgálati szabályzat elnevezéssel a belügyminiszter rendeletben határozza meg.
A törvény 25. §-a felhatalmazást ad a Kormánynak, hogy a határforgalom ellenőrzés, illetőleg a határőrizet ideiglenes visszaállításának feltételeit és a végrehajtásának szabályait állapítsa meg. Ebbe beletartozik az elrendelés lehetséges eseteinek a konkrétabb meghatározása, az elrendeléskor, illetőleg a visszavonáskor alkalmazandó eljárások, beleértve a szükséges tájékoztatások (a Kormány, a Schengeni Végrehajtási Egyezmény más részes államai, illetve a közvélemény felé) lebonyolításának rendjét is.
A törvény a Kormányt hatalmazza fel, hogy rendeletben határozza meg a határátkelőhely alapvető követelményeit, továbbá a megnyitás személyi, tárgyi, infrastrukturális, pénzügyi és technikai feltételeit. A rendeletben az említett schengeni elvárásokat maradéktalanul érvényesíteni kell.
A 26-29. §-hoz
1. A Javaslat a jogharmonizációs kötelezettség teljesítésére utaló rendelkezést tartalmaz.
2. A törvény hatálybalépése az idegenrendészeti és a módosított menedékjogi szabályokkal egy időben történik, azoknak a rendelkezéseknek a kivételével, amelyek kifejezetten csak a Schengeni Végrehajtási Egyezmény alkalmazhatóságának időpontjához kötődnek.
3. A büntetőeljárásról szóló törvény értelmében öt bűncselekmény tekintetében a határőrség nyomozóhatóságként jár el, ha a bűncselekmény gyanúját a határőrség észleli. Ez utóbbi fordulat indokolatlanul leszűkítette a határőrség nyomozóhatósági jogkörét. Ez akár olyan indokolatlan helyzeteket is okozhat, amikor is a határátkelőhelyen a vámszerv által felfedett embercsempész esetében a vámszervnek nem a vele együtt szolgálatot teljesítő Határőrséget, hanem a Rendőrséget kell értesítenie. A jelenlegi módosítás nem teszi kizárólagos nyomozó hatósággá a Határőrséget, azonban kiterjeszti és egyértelművé teszi azokat az eseteket, amikor nyomozóhatóságként járhat el.
[1] Az Amszterdami Szerződés hatályba lépésével a Végrehajtó Bizottság beépült az Európai Unió Tanácsába, így jogosultságait e szerv gyakorolja.
[2] A Tanács 1999. évi május 20-i határozata a schengeni acquis meghatározásáról az Európai Közösséget létrehozó Szerződés és az Európai Unióról szóló Szerződés vonatkozó rendelkezéseivel összhangban az acquis-t képező valamennyi rendelkezés vagy határozat jogi alapjának meghatározása céljából.
[3] A Schengeni Végrehajtási Egyezmény 1. cikke