﻿A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG KORMÁNYA
T/9588.
számú
törvényjavaslat
az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő
együttműködéséről
Előadó: Dr. Juhász Endre
európai integrációs ügyek koordinációjáért felelős
tárca nélküli miniszter
Budapest, 2004. március
2
2004. évi ... törvény
az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő
együttműködéséről
Az Alkotmány 35/A. §-a alapján az Országgyűlés és a Kormány európai uniós
ügyekben történő együttműködésének előmozdítása, valamint a Magyar
Köztársaság érdekeinek hatékony érvényesítése érdekében - összhangban az
Amszterdami Szerződéshez csatolt, a nemzeti parlamentek Európai Unióban
betöltött szerepéről szóló jegyzőkönyvvel, valamint az Európai Uniónak a
nemzeti parlamentek hangsúlyozott szerepének biztosítására irányuló
törekvésével - az Országgyűlés az európai integrációs ügyekkel összefüggő
ellenőrzési jogkörének, a Kormánnyal folytatott egyeztetésnek, továbbá a
Kormány tájékoztatási kötelezettsége részletes szabályainak meghatározása
tárgyában a következő törvényt alkotja:
Általános rendelkezések
1.	§
(1)	Az Országgyűlést az Alkotmányban és külön törvényekben meghatározott
jogosítványai mellett e törvény rendelkezései szerint illeti meg a Kormánynak az
Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben folytatott
tevékenysége feletti ellenőrzés joga, az egyeztetéshez, valamint a Kormány
tevékenységéről szóló tájékoztatáshoz való jog. Az Országgyűlés e jogköreit
bizottságai útján is gyakorolhatja.
3
(2)	Az Országgyűlés európai uniós ügyekkel foglalkozó állandó bizottsága az e
törvényben meghatározott, az európai uniós tervezetekre vonatkozó eljárás során
- ha e törvény másként nem rendelkezik - ügydöntő hatáskörrel rendelkezik.
(3)	E törvényben meghatározott feladat- és hatásköreit az Országgyűlés a
Házszabályban meghatározott módon látja el.
Az Országgyűlés és a Kormány közötti egyeztetési eljárás
2.	§
(1)	A Kormány az Országgyűlés részére a kézhezvételt követően haladéktalanul
megküld minden uniós jogszabálytervezetet, javaslatot és dokumentumot, amely
az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek
döntéshozatali eljárásában napirenden szerepel (a továbbiakban: európai uniós
tervezet).
(2)	A Kormány az Országgyűlés kérésére minden további, pontosan megjelölt
dokumentumot is megküld az Országgyűlésnek.
(3)	A Kormány a megküldést követően - az európai uniós döntéshozatali
napirendre figyelemmel - megjelöli az álláspontja szerint törvényhozási
tárgykörbe tartozó európai uniós tervezeteket, különösen azokat, amelyek
a)	olyan tárgykört érintenek, amelyről az Alkotmány szerint minősített
többséggel elfogadott törvény vagy külön törvény rendelkezik,
b)	az alapvető jogok és kötelességek tartalmának meghatározását és
érvényesülésének lényeges biztosítékait érintik, vagy
4
c) hatályos törvénnyel ellentétes rendelkezést tartalmaznak.
(4)	A Kormány az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel
megjelöli azokat az európai uniós tervezeteket, amelyek álláspontja szerint a
Magyar Köztársaság szempontjából rendkívüli jelentőségűek, ezért indokolt,
hogy az Országgyűlés tárgyalja azokat.
(5)	A Kormány megindokolja, hogy a megjelölt dokumentumok miért tartoznak
törvényalkotási hatáskörbe, illetve miért rendkívüli jelentőségűek.
3.	§
(1)	Az Országgyűlés bármely európai uniós tervezettel kapcsolatban
tájékoztatást kérhet a Kormány által képviselni kívánt álláspontról (a
továbbiakban: álláspontjavaslat).
(2)	A Kormány bármely európai uniós tervezettel kapcsolatban megküldheti
álláspontjavaslatát az Országgyűlésnek, és arról egyeztetést kezdeményezhet.
(3)	A Kormány álláspontjavaslata tartalmazza
a)	az európai uniós tervezet tartalmának összefoglalását,
b)	az európai uniós döntéshozatal során alkalmazandó döntéshozatali eljárás
megjelölését,
c)	az európai uniós tervezet elfogadásának várható uniós menetrendjét és
lehetőség szerint a tervezet tanácsi tárgyalásának kezdő időpontját,
5
d)	a Kormány európai uniós tervezettel kapcsolatos álláspontját, az Európai
Unió döntéshozatali eljárásában elérni kívánt célokat és azok indokait, valamint
e)	az európai uniós tervezetből esetlegesen következő jogalkotási feladatok
bemutatását.
(4)	Az Országgyűlés bővített álláspontjavaslatot kérhet a Kormánytól, mely
tartalmazza a (3) bekezdésben megjelölteken kívül
a)	az európai uniós tervezet tárgykörére vonatkozó, hatályos magyar és európai
uniós szabályozását tartalmazó jogszabályok megjelölését,
b)	az európai uniós tervezet Magyarországra vonatkozó várható gazdasági,
költségvetési és társadalmi hatásainak rövid bemutatását,
c)	az európai uniós tervezettel kapcsolatban az európai uniós intézményeknek
és tagállamoknak a Kormány számára az álláspontjavaslat elkészítésekor ismert
véleményét.
(5)	A Kormány az álláspontjavaslatát olyan időpontban küldi meg az
Országgyűlésnek, hogy az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel
érdemi egyeztetést lehessen biztosítani.
(6)	Az Országgyűlés az álláspontjavaslat ismeretében vagy az európai uniós
tervezetre figyelemmel egyeztetést kezdeményezhet.
6
4. §
(1)	Az Országgyűlés - az egyeztetés keretében, az európai uniós döntéshozatali
napirendre figyelemmel ésszerű határidőn belül - az európai uniós tervezettel
kapcsolatban állásfoglalást fogadhat el.
(2)	Az Országgyűlés állásfoglalásában megjelöli azokat a szempontokat,
amelyeket az Európai Unió döntéshozatali eljárásában szükségesnek tart
érvényre juttatni.
(3)	Az európai uniós tervezet elfogadásáról döntést hozó Tanács ülését
megelőzően az illetékes miniszter vagy politikai államtitkár az Országgyűlés
felkérése alapján megjelenik az Országgyűlés előtt, és ismerteti a Kormánynak a
tanácsülésen képviselni kívánt álláspontját.
(4)	A Kormány az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontját
az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével alakítja ki.
(5)	Ha az európai uniós tervezet olyan tárgykört érint, amelynek
szabályozásához az Alkotmány értelmében az Országgyűlés minősített többségű
döntése szükséges, a Kormány az állásfoglalástól csak indokolt esetben térhet el.
(6)	Ha az Országgyűlés a Kormány álláspontjavaslatával kapcsolatban az
európai uniós döntéshozatal napirendje által megkívánt határidőig nem fogad el
állásfoglalást, a Kormány ennek hiányában dönt az európai uniós döntéshozatal
során képviselendő álláspontról.
7
5. §
A Kormány álláspontjavaslatát az Európai Unió döntéshozatali eljárására
figyelemmel módosíthatja. A Kormány folyamatosan tájékoztatja az
Országgyűlést az európai uniós tervezetek, illetve az álláspontjavaslatok
tartalmának lényeges változásáról.
6.	§
(1)	A Kormány az Európai Unió kormányzati részvétellel működő
intézményének döntése után írásban tájékoztatja az Országgyűlést arról a
döntésről,
a)	amellyel kapcsolatosan az Országgyűlés állásfoglalást fogadott el, vagy
b)	amelyet az Országgyűlés pontosan megjelöl.
8
(2)	A Kormány az Európai Unió kormányzati részvétellel működő
intézményének döntése után - az (1) bekezdés szerinti tájékoztatáson túl -
indokolással ellátott írásbeli tájékoztatást ad az Országgyűlésnek, ha az általa
képviselt álláspont eltért az Országgyűlés állásfoglalásától.
(3)	A Kormány az Európai Unió döntése után - a (2) bekezdés szerinti
tájékoztatáson túl - az Országgyűlés felkérésére indokolással ellátott szóbeli
tájékoztatást is ad az Országgyűlésnek, ha az általa képviselt álláspont eltért az
Országgyűlés állásfoglalásától.
A Kormány egyéb tájékoztatási kötelezettségei
7.	§
(1)	Az Országgyűlés elnökének kezdeményezésére a miniszterelnök az Európai
Tanács üléseit és a stratégiai jelentőségű eseményeket megelőzően együttesen
tájékoztatja az érvényre juttatni kívánt álláspontról az Országgyűlés elnökét, az
országgyűlési képviselőcsoportok vezetőit, az Országgyűlés elnöke által
meghívott országgyűlési tisztségviselőket, állandó bizottsági elnököket,
valamint az állandó bizottságok integrációs albizottságainak elnökeit.
(2)	A Kormány a stratégiai jelentőségű integrációs politikai eseményekről
rendszeresen tájékoztatja az Országgyűlést.
(3)	A miniszterelnök az Európai Tanács üléséről szóban tájékoztatja az
Országgyűlést; ennek során helyettesíthető.
9
(4)	A Kormány évente tájékoztatja az Országgyűlést a Magyar Köztársaság
európai uniós tagságával összefüggő kérdésekről és az európai integráció
helyzetéről.
10
8. §
(1)	A Bizottság, az Európai Bíróság, az Elsőfokú Bíróság, a Számvevőszék és az
Európai Beruházási Bank igazgató bizottsága magyar tagjainak személyére az
Európai Unió illetékes intézményének a Kormány tesz javaslatot.
(2)	Az Országgyűlés meghallgathatja a Kormány által javasolt személyt.
A szubszidiaritás vizsgálata
9.	§
Az Országgyűlés az európai uniós tervezetekkel kapcsolatban állást foglalhat a
szubszidiaritás elvének érvényesüléséről.
Záró rendelkezés
10.	§
E törvény a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról
szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napján lép
hatályba.
11
ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS
1.	A hatalommegosztás a demokratikus jogállam alapja. A hatalmi ágak
egymást kontrollálják, fékezik, és ezáltal megakadályozzák a másik hatalmi ág
túlsúlyba kerülését. A parlamenti ellenőrzés nemcsak arra irányul, hogy
megvalósul-e a törvényhozói akarat, vagyis a kormányzat és a közigazgatás a
törvényeknek megfelelően működik-e, hanem arra is, hogy az adott kormányzati
cselekmény mennyiben célszerű, mennyiben eredményes, vagyis az eszközök és
célok megválasztása érdekében hogyan járt el a Kormány. Magyarországon a
Kormány feletti ellenőrzés jogi alapja az Alkotmány 39. §-a, mely kimondja,
hogy a Kormány az Országgyűlésnek felelős. Ennek a felelősségnek a bizalom
az alapja, hiszen a Kormány a parlamenti többség támogatásához kötött. A
Parlament szavaz egyidejűleg a miniszterelnök személyéről, a Kormány
programjáról és ruházza rá a megalakuló Kormányra a végrehajtói feladatok
ellátását. Ez az aktus alapozza meg tehát az ellenőrzést.
2.	A Magyar Köztársaság 1994. április 1-jén benyújtotta csatlakozási
kérelmét az Európai Unióhoz. A csatlakozási tárgyalások 1998. március 31-én
indultak meg és 2002 decemberében fejeződtek be, amikor az ország megfelelt a
tagság gazdasági, politikai és jogi feltételeinek. A csatlakozási szándékot a
2003.	április 12-én tartott népszavazás támogató eredménye is megerősítette. A
csatlakozási szerződés kidolgozása 2003 első harmadában megtörtént, a
végleges szöveget az Európai Unió jelenlegi és jövőbeli tagjainak állam- és
kormányfői 2003. április 16-án, Athénban aláírták. A szerződés értelmében
2004.	május 1-jétől a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagállama lesz. A
csatlakozás bizonyos változásokat jelent az alkotmányos szervek működésében,
mivel hatáskörük egy részét az unió intézményein keresztül, más részét pedig a
többi tagállammal együtt fogják gyakorolni. Ez érinti az Országgyűlést is, hiszen
egyes területeken a jogszabályok alkotása a csatlakozás után a közösségi
12
döntéshozatali rendszeren keresztül fog megtörténni, itt pedig a Kormány
képviseli a Köztársaságot.
Az Országgyűlés 2002. december 17-én a jelenlevő 365 képviselőből 361
támogató szavazatával azzal a céllal módosította az Alkotmányt, hogy
megteremtse az európai uniós csatlakozás közjogi feltételeit. Az Alkotmány a
Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló
nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napján kiegészül
annak rögzítésével, hogy a Kormány képviseli a Magyar Köztársaságot az
Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben [35. § (1)
bekezdés k) pont], valamint a 35/A. §-sal, mely előírja, hogy az európai
integrációval összefüggő ügyekben az Országgyűlés vagy bizottságai ellenőrzési
jogkörének, az Országgyűlés és a Kormány között folytatott egyeztetésnek,
továbbá a Kormány tájékoztatási kötelezettségének részletes szabályairól a
jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott
törvény rendelkezik.
3.	A nemzeti parlamentek és a kormányok viszonyára nincsen általános
uniós szabályozás, léteznek ugyanakkor alapelvek a nemzeti parlamentek
szerepére vonatkozóan. Az Európai Közösséget létrehozó Szerződés (1957)
eredeti változatában önálló, független közösségi jogalkotói folyamatot alakított
ki, amelyben a tagállami törvényhozások véleményét nem kellett kikérni. A
tagállami törvényhozások jogosítványa annak meghatározására korlátozódott,
hogy a közösségi irányelveket hogyan ültessék át a belső jogba és a gyakorlatba,
de nem akadályozhatták azok megvalósítását.
Az Egységes Európai Okmány (1986) a minősített többségi döntéshozatali
eljárás bevezetésével tovább csökkentette a tagállami parlamentek befolyását,
mivel ettől kezdve még a miniszter tárgyalási mandátumának meghatározása
sem jelentette azt, hogy ezzel ellentétes döntést ne fogadhatna el a Tanács adott
formációja.
13
Az Európai Unióról szóló Szerződés (1992) új helyzetet teremtett a
közösségi és a nemzeti intézmények hatáskörét illetően. Ez megnyilvánult
egyrészt a szubszidiaritás elvének elismerésében, másrészt a szerződéshez
csatolt 13. számú nyilatkozatban, amely kimondta, hogy a nemzeti törvényhozó
szerveket egyre nagyobb mértékben be kell vonni az EU tevékenységeibe.
Szorgalmazta a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament közötti
kapcsolatok elmélyítését, a köztük zajló információcsere fokozását.
Hangsúlyozta a tagállami kormányok azon kötelezettségét, hogy a Bizottság
jogalkotási javaslatait tájékoztatás és esetleges megvizsgálás céljából a
parlamentek időben megkapják.
Az Amszterdami Szerződéshez csatolt 9. számú Jegyzőkönyv részletesen
szabályozza, hogy milyen dokumentumokat milyen határidővel kell a nemzeti
parlamentekhez eljuttatni. Eszerint a Bizottságnak haladéktalanul és közvetlenül
meg kell küldenie a nemzeti parlamenteknek minden konzultációs jellegű
dokumentumot (a zöld és fehér könyveket), valamint a nyilatkozatokat. A
jogszabálytervezetek megküldése a kormányok feladata. A Jegyzőkönyv
kötelezi a kormányokat, hogy időben eljuttassák a dokumentumokat a nemzeti
parlamentek számára annak érdekében, hogy azok véleményüket érdemben
kifejthessék. A Jegyzőkönyv a büntetőügyekben való rendőrségi és igazságügyi
együttműködés témakörére vonatkozó jogszabály- vagy intézkedéstervezetek
esetében - mivel e körben a nemzeti parlamenteknek különösen erős hatáskörük
van - hathetes időszakot határozott meg, amelynek a bizottsági javaslat
benyújtása és a tanácsi napirendre kerülés között el kell telnie. A nemzeti
parlamenteknek ezen a határidőn belül lehetőségük van álláspontjuk
kidolgozására.
4.	A nemzeti parlamentek szerepvállalásának fontossága tehát vitán felül áll.
A fennmaradó kérdés csupán az, hogy milyen rendszert követve, milyen eljárás
keretében valósítható ez meg. A legelső kérdés, amelyet a nemzeti parlamentek
14
szerepével, elsősorban pedig ellenőrző jogosítványaival kapcsolatban el kell
dönteni az az, hogy ex post vagy ex ante mechanizmusra van-e szükség.
Lényegében elmondható, hogy mára a tagállamok döntő többsége az ex ante
ellenőrzés valamilyen típusát valósította meg. (Korábban Franciaországban és
Luxemburgban ex post eljárás volt, Belgiumban azonban ma sincs hatékony ex
ante eljárás.) Az ex ante eljárás minden szempontból biztonságosabbnak és
hatékonyabbnak látszik. Egyrészről lehetővé teszi, hogy a kormány
tevékenysége továbbra is parlamenti ellenőrzés alatt álljon azokon a területeken
is, ahol bizonyos hatásköröket a szuverenitás delegációjának következtében
közösségi intézmények közösen gyakorolnak, ezért a kormányok elvben
könnyen kicsúszhatnának a nemzeti parlament ellenőrzése alól. Másrészről az ex
ante eljárás csökkenti az Európai Unió döntéshozatalának demokratikus
deficitjét. Harmadrészről, ha a nemzeti parlamentek a javaslatokat a Tanács
tárgyalása előtt megismerik, és reális lehetőségük van arra, hogy érdemben
tudják álláspontjukat érvényesíteni, akkor a tagállam kormánya biztosan
támaszkodhat parlamentjére, és bízhat a javaslat tagállami végrehajtásában. A
nemzeti parlamentek jogosítványainak mértéke és jellege tagállamonként eltér.
A spektrum egyik végén a dán modell helyezkedik el, amelynek keretében a
parlamenti bizottság határozza meg a kormány tárgyalási mandátumát, míg más
országokban a parlamenti bizottság csak akkor kezdeményezi a plenáris vitát, ha
a kormány álláspontjával nem ért egyet. A kormány számára a nemzeti
parlamenttel történő előzetes egyeztetés biztosítékot is jelent, nem kell tartania
az esetleges belpolitikai botrányoktól vagy a közösségi intézkedések végre nem
hajtásától. Mindezek ellenére a nemzeti parlamentek gyakorolta, valódi
ellenőrzési mechanizmus, amely a kormányt ún. ellenőrzési fenntartás
megtételére kötelezi a Tanácsban, csak egynéhány tagállamban van.
15
5.	A tagállami parlamentek a közösségi politikában való közvetett
részvételük súlya alapján eltérőek, jelentős különbségek vannak közöttük.
Ezeket szem előtt tartva három karakteresen különböző csoportba sorolhatóak:
A közösségi politikát alakító törvényhozások a végrehajtó hatalom, vagyis
a kormány által javasolt közösségi politikát módosíthatják, vagy elvethetik, és
helyette saját álláspontot alakíthatnak ki, amelytől a kormány képviselői az
európai intézményekben nem térhetnek el. Ez jellemzi például a dán (Folketing)
és a brit törvényhozást.
A közösségi politikát befolyásoló törvényhozások módosíthatják,
elvethetik a kormány integrációs ügyekben kialakított politikáját, de nem
alakítanak ki a kormánytagokat kötelező saját állásfoglalást, hanem integrációs
ügyekben megelőző jellegű parlamenti kontrollt gyakorolnak. Ezt a modellt
követi alapvetően a finn, a francia és az osztrák szabályozás.
Léteznek a közösségi ügyekre csekély vagy semmilyen hatással nem
rendelkező törvényhozások, amelyek a kormány döntését nem módosíthatják,
nem utasíthatják el, és nem pótolhatják azt saját álláspontjukkal. Ebbe a körbe
tartoznak például a spanyol, az ír és az olasz törvényhozó testületek.
6.	Az Országgyűlés és a Kormány európai uniós együttműködését
szabályozó törvény koncepciójának kidolgozására az Európai Uniós
Nagybizottság 2002. december 2-i ülésének megfelelően 2002. december 19-én
létrejött a négy parlamenti frakció, az Országgyűlés Hivatala (Főtitkárság,
Külügyi Hivatal, Elnöki Kabinet) és a kormányzat (Igazságügyi Minisztérium,
Külügyminisztérium, Miniszterelnöki Hivatal) szakértőiből, valamint független
szakértőkből álló munkacsoport. A testület féléves tevékenysége alatt
megtárgyalta, illetve kidolgozta az Országgyűlés és a Kormány európai uniós
ügyekben történő együttműködését szabályozó javaslat koncepcióját, amely a
kétharmados törvény alapját képezi. A Nagybizottság 2003. július 27-én úgy
foglalt állást, hogy a törvény megalkotásáról szóló törvényjavaslatot a Kormány
16
dolgozza ki. Ez összhangban áll az Alkotmány 78. § (2) bekezdésével: „A
Kormány köteles az Alkotmány végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat
az Országgyűlés elé terjeszteni.”
7.	Az Alkotmány értelmében a törvénynek rendelkeznie kell az európai
uniós ügyekre vonatkozó ellenőrzési, egyeztetési és tájékoztatási szabályokról.
Mindhárom országgyűlési jogkör, illetve a másik megközelítésből mindhárom
kormányzati kötelezettség a törvényhozó és a végrehajtó hatalom közötti
hatályos alkotmányos megosztásból adódik. Ezt elfogadva tehát az új
törvénynek csak az európai uniós tagságból eredő, az európai integrációs ügyek
különleges jellegéből adódó speciális jogosítványokat és kötelezettségeket kell
előírnia, természetesen szem előtt tartva, hogy az Alkotmányban már most is
biztosított jogok és kötelezettségek az integrációs kérdésekkel összefüggésben is
alkalmazandóak. Hangsúlyozandó, hogy az Országgyűlés és a Kormány európai
uniós ügyekben folytatott együttműködéséről szóló új törvényi rendelkezések és
az ezekhez kapcsolódó házszabályi módosítások nem érintik, nem helyettesítik
az Országgyűlés számára jelenleg is rendelkezésre álló, hagyományos
parlamenti ellenőrzési eszközöket, hanem kiegészítik azokat. A képviselők a
Kormány európai integrációs tevékenységével kapcsolatban a jövőben is
élhetnek a napirend előtti felszólalással, az azonnali kérdéssel, a kérdéssel, az
interpellációval, a politikai vitanap kezdeményezésével, a vizsgálóbizottság
létrehozásának kezdeményezésével. A Kormány beszámolási, jelentéstételi
kötelezettsége a jogszabályoknak megfelelően továbbra is fennáll. Változatlan
formában maradnak fenn a bizottságok rendelkezésére álló ellenőrzési
lehetőségek a Kormány európai integrációs tevékenységét illetően, bizottsági
meghallgatás, írásbeli vagy szóbeli tájékoztatás kérése formájában.
17
8.	Tájékoztatási kötelezettség alatt az értendő, hogy meghatározandó, mely
dokumentumokat, kinek, mikor s milyen további dokumentumok csatolásával
köteles a Kormány eljuttatni a törvényhozás számára. A tájékoztatási
kötelezettség tág vagy szűk értelmezésének egyaránt vannak előnyei és
hátrányai. Ha a dokumentumok túl széles köréhez jut hozzá az Országgyűlés,
fennáll a lényegi információnak az „információtengerben” való elsikkadásának
lehetősége. Ha túl kevés dokumentumot köteles a Kormány megküldeni, fontos
kérdések elkerülhetik az Országgyűlés figyelmét, ráadásul alapvető
problémaként jelentkezik a szelektálás által akaratlanul is előidézett
információkorlátozás terjedelme, tartalma. Ez utóbbi probléma mindkét fél
számára kielégítő megoldását aligha lehetne megtalálni.
A legcélravezetőbb megoldásnak az tűnik, hogy a végrehajtó hatalom teljes
körűen tájékoztatja a törvényhozást, megjelölve, hogy mely európai uniós
tervezetek tartoznak a Kormány álláspontja szerint törvényhozási tárgykörbe.
Így tulajdonképpen az Országgyűlés döntheti el, hogy a beérkező dokumentum-
áradatból mivel foglalkozik részletesen.
9.	A Kormány Országgyűlés felé fennálló tájékoztatási kötelezettsége teljes
körű. A tájékoztatásra vonatkozóan az Alkotmány 35/A. § (2) bekezdése előírja,
hogy a „Kormány az Országgyűlés részére megküldi azokat a javaslatokat,
amelyek az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek
döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek”. A törvényjavaslat európai
uniós tervezetnek nevezi azokat az uniós jogszabálytervezeteket, javaslatokat és
dokumentumokat, amelyek az Európai Unió kormányzati részvétellel működő
intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek. Ezeket a
Kormány a kézhezvételt követően haladéktalanul megküldi az Országgyűlésnek,
amely ezekkel kapcsolatban bármilyen tájékoztatást kérhet a Kormánytól.
18
A tájékoztatási kötelezettség külön eleme a Kormány tagjainak parlamenti
állandó bizottságok előtti megjelenési kötelezettsége, ami azt jelenti, hogy -
híven az eddigi hagyományokhoz - a Kormány illetékes tagjai, politikai
államtitkárai megjelennének az Európai Integrációs Ügyek Bizottsága ülésein,
hogy az uniós dokumentumokkal, történésekkel kapcsolatban szóban is
tájékoztassák a képviselőket, s válaszoljanak kérdéseikre. Az uniós tagság ugyan
különleges viszonyt hoz létre a Kormány és az Országgyűlés közötti
együttműködés tekintetében, mindazonáltal a tájékoztatási jogosultság és
kötelezettség már működő alkotmányos és közjogi elemeit érdemes elsősorban
erre a viszonyra is alkalmazni. Ennek érvényesülése különösen indokoltnak
látszik a kormánytagok megjelenési kötelezettsége tekintetében. Az uniós
ügyekkel összefüggő együttműködés nem kíván meg feltétlenül különleges, a
kormánytagok megjelenésével összefüggő szabályozást.
10.	A Javaslat szerint az Országgyűlés dönt arról, hogy az Európai Unió
kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában
napirenden szereplő mely kérdésekkel kapcsolatban kívánja megismerni a
Kormány által képviselni kívánt álláspontot, amit a Javaslat álláspontjavaslatnak
nevez. Az Országgyűlés az álláspontjavaslat ismeretében bármely kérdésben
egyeztetést kezdeményezhet arról a Kormánnyal. A törvényjavaslat biztosítja
annak a lehetőségét is, hogy amennyiben a Kormány szükségesnek tartja,
álláspontjának kialakítása előtt - saját kezdeményezésére - egyeztessen az
Országgyűléssel.
A Kormány a Tanács és az Állandó Képviselők Bizottságának
(COREPER), továbbá egyéb, a Tanácsot előkészítő bizottságok napirendjén
szereplő jogszabály-javaslatok tekintetében irányadó jelleggel megjelöli azokat
a napirendi pontként szereplő javaslatokat, amelyek véleménye szerint az
Országgyűlés törvényalkotási hatáskörét érintik, különösen azokat, amelyekről
19
az Alkotmány szerint minősített többséggel elfogadott törvény rendelkezik,
amelyek alapvető jogok és kötelességek lényeges szabályait tartalmazzák, vagy
hatályos törvénnyel ellentétes szabályozást tartalmaznak. A Kormány az így
megjelölt tervezettel kapcsolatosan kormányzati álláspontját írásban megküldi
az Országgyűlés részére.
11.	A Kormány az Európai Unió kormányzati részvétellel működő
intézményei - a gyakorlatban a Tanács és a COREPER, valamint egyéb, a
Tanácsot előkészítő bizottságok (SAC, EFC) - napirendjére tűzött javaslatok
közül kötelező jelleggel azokkal kapcsolatban küldi meg álláspont-tervezetét az
Országgyűlés részére, amelyek - bizonyos szűkítéssel - az Országgyűlés
törvényalkotási hatáskörében tartozó kérdést érintenek. A Kormány részéről ez
csak egy indikatív jellegű szűrés, az Országgyűlés e körön túlmenően
megjelölheti azokat a tervezeteket és javaslatokat, amelyekkel kapcsolatban meg
kívánja ismerni a Kormány álláspontját.
Az Országgyűlés integrációs-ellenőrzési munkáját az unió napirendje
időzítené, azaz a Parlament azokkal a főbb tervezetekkel foglalkozna,
amelyekkel az unió döntéshozó szervei is belátható időn belül foglalkozni
fognak. Ezzel az ésszerűségi alapon nyugvó „szűkítéssel” is körülbelül heti
húsz-harminc kormányzati álláspont beérkezésére lehet számítani.
12.	Az Európai Unió döntéshozatalában a magyar érdekek érvényesítésének
feltétele, hogy a törvény olyan rugalmas rendszert hozzon létre, amely
biztosítani tudja az Európai Unió dinamikus döntéshozatali eljárásához való
alkalmazkodást, és messzemenőkig figyelembe veszi az Unió döntéshozatalának
ütemezését. Az Európai Unió döntéshozatali eljárásainak sokfélesége miatt igen
nehéz az integrációs feladatok tagállami koordinálása szempontjából konkrét
határidőket kitűzni. Ez igaz az integrációs ügyek kormányzati koordinációja
tekintetében is, és igaz az Országgyűlés és a Kormány viszonya szempontjából
20
is. Amit biztosan lehet tudni, hogy a tagállamok a tanácsi napirendet több mint
hat hónapra előre megkapják, ugyanis a következő soros elnökséget ellátó
tagállamnak még az elnöki terminus megkezdése előtt el kell készítenie a saját
elnöksége alatti tanácsülések tervezett napirendjét. A napirend ugyan a
tagállamok egyhangúlag meghozott döntése alapján változhat, mindenesetre
főszabályként előre lehet tudni, hogy melyik napon melyik Tanács milyen
javaslatokat fog tárgyalni. Értelemszerűen egyik testület sem tud mit kezdeni a
későn beérkezett álláspontokkal. A határidők meghatározására tehát olyan
rugalmas jogszabályi megfogalmazás látszik célszerűnek, mint a közösségi
döntéshozatalhoz kapcsoló ésszerű határidők meghatározása.
13.	Az Európai Unióban a döntéshozatal legfőbb szerve - az Európai
Parlament egyre erősödő hatásköre mellett - a tagállamok kormányainak
képviselőiből álló Tanács. A Tanácsban három szinten folyik a munka. A
döntéseket formálisan a miniszterekből álló kilenc szektorális tanács hozza meg,
a gyakorlatban azonban - elsősorban az ügyek száma és a munkateher
csökkentése érdekében - a tanácsüléseket előkészítő "második szinten", az
Állandó Képviselők Bizottságának ülésein megszületnek a döntések, és a Tanács
elé tárgyalandó napirendi pontként csak azok kerülnek, amelyekben a
COREPER tagok nem tudtak döntésre jutni. Ha a COREPER ülésen a
tagállamok az uniós tervezet elfogadásában megállapodtak, akkor szinte nincs
lehetőség arra, hogy a tagállamok a korábban képviselt álláspontjukat
megváltoztassák. A Tanács munkájának szakértői támogatása érdekében a
Tanácson belül a tagállamok szakértőinek részvételével létrehoztak egy
„harmadik szintet”, a tanácsi munkacsoportokat és tanácsi szakértői csoportokat.
A 150-200 munkacsoport feladata, hogy a döntésre érett javaslatokat a
COREPER ülésére előkészítsék. Ez a hármas felépítés megfelelő fórumot
biztosít a tagállamoknak, hogy az Európai Bizottság javaslatával szakértői és
politikai szinten egyaránt foglalkozni tudjanak. Lehetővé teszi ugyanakkor azt
21
is, hogy a miniszterek tanácsának üléseire tartalmukat tekintve pontosan
kidolgozott és a tagállamok által részletesen átdolgozott anyagok kerüljenek.
14.	A tanácsi döntéshozatali rendszer felépítése szükségessé teszi, hogy a
tagállamok álláspontjaikat kellő rugalmassággal alakítsák ki, és szükség esetén
módosítsák. Érdekeink hatékony érvényesítése érdekében szükséges, hogy az
európai uniós tervezetekkel összefüggő parlamenti munka igazodjon az uniós
döntéshozatali rendhez. A döntéshozatalban döntésre érett kérdések
megtárgyalását a tagállamok csak igen korlátozott feltételek mellett és kivételes
esetekben akadályozhatják vagy lassíthatják arra hivatkozással, hogy a
tagállamon belüli nemzeti szabályok által megkövetelt egyeztetések nem
vezettek eredményre. Ennek megfelelően az uniós ügyekben a Kormány és az
Országgyűlés viszonyát az uniós döntéshozatal üteméhez kell igazítani, így
mindkét félnek kötelezettsége a kérdések ésszerű időn belüli, hatékony és
célravezető kezelése. A cél az, hogy a nemzeti érdekérvényesítést biztosító, a
változó körülményekhez is könnyen igazodó, a lehetőségekhez képest kellően
rugalmas szabályozás alakuljon ki. Ennélfogva az Országgyűlésnek már a
COREPER ülésekhez igazodva véleményt kell nyilvánítania a tervezetekről, sőt
az sem kizárt, hogy az egyes politikákat lényegesen megváltoztató, stratégiai
kérdésekkel már akkor is foglalkoznia kell, amikor azokat még csak szakértői
szakaszban vitatják a tagállamok kormányai. A Javaslat ezeknek a
követelményeknek kíván eleget tenni, amikor egyrészt úgy fogalmaz, hogy a
Kormány az elnökség programjának ismeretében tájékoztatja az Országgyűlést
azokról a tárgykörökről, amelyekkel kapcsolatban egyeztetést tervez, másrészt a
tervezetre vonatkozó álláspontjavaslatát olyan időpontban küldi meg az
Országgyűlésnek, hogy az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel
az érdemi egyeztetést biztosítani lehessen. A törvényben tehát nem célszerű
pontosan meghatározott, szigorú határidők előírása sem a Kormány, sem az
Országgyűlés részére, mivel az uniós döntéshozatal ütemezése ezek rigid
22
alkalmazását nem teszik lehetővé. A Javaslat a Kormány részére előírja, hogy
tájékoztatási kötelezettségét haladéktalanul gyakorolja, míg egyeztetési
kötelezettségével kapcsolatban úgy rendelkezik, hogy az álláspontjavaslatát
olyan időpontban küldje meg az Országgyűlésnek, amely az európai uniós
döntéshozatali napirendre figyelemmel lehetővé teszi az érdemi egyeztetést. Ezt
segíti az a rendelkezés, amely szerint a Kormány az európai uniós döntéshozatali
napirendre figyelemmel ésszerű határidőt javasol az Országgyűlésnek, amelyen
belül kialakíthatja állásfoglalását. A Kormánynak abban az esetben is ki kell
alakítania a tervezettel kapcsolatos álláspontját, amennyiben az Országgyűlés
nem fogalmaz meg állásfoglalást, ezért a 4. § (6) bekezdése felhatalmazza, hogy
parlamenti állásfoglalás hiányában is döntsön a képviselendő álláspontról.
15.	Amennyiben az Országgyűlés a Kormány álláspontjával kapcsolatban
észrevételeket tesz, úgy a Kormány a tanácsbeli tárgyalásokon és szavazáson az
Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével alakítja ki képviselendő
álláspontját. Az Országgyűlésnek teljes körű információs és konzultációs
jogköre lenne, de észrevételei jogi szempontból nem köteleznék a Kormányt.
Amennyiben az uniós intézményekben folytatott tárgyalásain a Kormány az
Országgyűlés észrevételeitől vagy akár saját korábbi álláspontjától eltérne, az
részére közjogi értelemben vett felelősséget nem eredményezne, a magyar
törvényhozásnak azonban politikai felelősséggel tartozna, és ennek körében
kellene elszámolnia. A Kormány számára kötött mandátum adása rendkívüli
módon leszűkítené a Kormány mozgásterét, emellett a magyar közjogi
hagyományokkal is ellentétes. Nincs összhangban az Alkotmány 35. § (1)
bekezdés k) pontjával, mely szerint a Kormány képviseli a Magyar
Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő
intézményeiben. A képviselet magában foglalja a képviselendő álláspont
23
kialakítását is. Az Országgyűlés hatásköre ebben az esetben csak az ellenőrzésre
terjedhet ki, nem pedig a döntés befolyásolására.
16.	Az Országgyűlés integrációs ügyekben adott álláspontjainak kötelező
jellegével kapcsolatban számos tévhit uralkodik. Az ún. kötött mandátum hazai
bevezetése időről időre felvetődik, de ennek megteremtése nem indokolt. A
törvényhozás által a végrehajtó hatalom részére adott, jogilag kötelező erővel
rendelkező, az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek
tárgyalásaira szóló tárgyalási mandátum az Európai Unió tagállamaiban is csak
ritka kivételt képez. Tiszta értelemben vett mandátumadásról és mandátum
jóváhagyásról egyedül csak a meglehetősen speciális dán Folketing esetében van
szó. Az ún. dán modell kialakulása elsősorban nem a dán euroszkepticizmusnak
és az integrációs ügyek túlmisztifikált kezelésének tudható be, hanem a dán
belpolitika és ezen belül a dán pártstruktúra sajátosságainak. Dániában a
huszadik század elejétől a legutóbbi időkig nem volt olyan országgyűlési
választás, amelyen egy politikai párt abszolút többséget tudott volna szerezni, a
kisebbségi kormányzás nemhogy előfordul, hanem megszokott jelenség.
(Kivéve a jelenlegi politikai helyzetet.) A listás választásokon a pártoknak
mindössze 2%-os küszöböt kell elérniük, hogy a törvényhozásba jussanak, ezért
a törvényhozás politikai palettája meglehetősen fragmentált, és a kis pártok
szerepe igen felértékelődik a koalíciókötések alakalmával. A dán törvényhozás
és a Kormány munkáját a szoros konzultációs és korporativista hagyományok
jellemzik, amelyek a pártállást meghaladó konszenzusra törekszenek.
A német és osztrák modellek, amelyeket tévesen szintén mandátum-
adónak szoktak minősíteni, valójában nem a törvényhozás a kormányzatra nézve
jogilag kötelező erejű álláspontján nyugszik. Mindkét ország szövetségi állam
jellege tette azokat a speciális szabályokat indokolttá, amelyek keretében a
tartományok képviselői, illetve a tartományi törvényhozások képviselői a
24
kizárólagos tartományi hatáskörbe tartozó kérdésekben gyakorlatilag a Kormány
helyett járnak el az Európai Unió intézményeiben.
17.	Tekintettel arra, hogy a közösségi döntéshozatal ma már egyértelműen a
Tanács minősített többségű szavazására épül, a tagállami parlament által adott
kötelező mandátum amellett, hogy az adott állam tárgyalási pozícióit
meglehetősen beszűkíti, az adott kormányt állandó belpolitikai válsággal is
veszélyezteti. Ugyanis igen könnyen megtörténhet, hogy a tagállamot
egyszerűen leszavazzák a Tanácsban, jóllehet hatékonyan próbált az otthonról
kapott mandátum alapján tárgyalni.
18.	A Javaslat tartalmazza egyéb, olyan jogintézmények szabályait, melyek a
Kormány Európai Unióval kapcsolatos tevékenysége feletti ellenőrzést
biztosítják a meglevő, hagyományos ellenőrzési eszközök mellett. Ebbe a körbe
sorolható az utólagos tájékoztatás, melynek során a Kormány az Európai Unió
kormányzati részvétellel működő intézményének döntése után tájékoztatja a
Javaslatban rögzített esetekben és módon az Országgyűlést. Az Alkotmány 39. §
(1) bekezdése előírja, hogy a Kormány munkájáról az Országgyűlésnek
rendszeresen köteles beszámolni. Az európai integrációs ügyekben történő
együttműködést segíti elő a Javaslatnak az az előírása, hogy a Kormány az
Országgyűlést rendszeresen tájékoztatja a stratégiai jelentőségű integrációs
politikai eseményekről, az Európai Tanács üléseiről, évente pedig a Magyar
Köztársaság európai uniós tagságával összefüggő kérdésekről és az európai
integráció helyzetéről.
19.	Mindezeket egybevetve a Javaslat szerint az Országgyűlésnek nemzetközi
összehasonlításban középerős ellenőrző szerepe lenne. Az Országgyűlés a
legszélesebb körűen tájékozódna, és rendszeres ellenőrzést végezne, alapos
vizsgálatnak csak a Javaslat által meghatározott szempontok alapján az
25
Országgyűlés törvényhozási hatáskörébe tartozónak ítélt, illetve az általa
kiválasztott további dokumentumokat vetné alá (szelektív ellenőrzés). Így a
beáramló információtömeg kezelése nem lenne lehetetlen feladat, de minden
lehetőség adott lenne, hogy az Országgyűlés bármely területre kiterjessze
ellenőrzését.
26
RÉSZLETES INDOKOLÁS
Az 1. §-hoz
A Javaslat a 2002 decemberében elfogadott alkotmánymódosítás (2002.
évi LXI. törvény) által az Alkotmányba beiktatott új 35/A. §-ban előírt
ellenőrzési, egyeztetési és tájékoztatási jogot jeleníti meg törvényi szinten. A
törvényjavaslat tisztázza az e törvényben az Országgyűlésnek biztosított jogok
és a hatályos magyar közjogi berendezkedés viszonyát, utalva arra, hogy jelen
törvényjavaslat lex specialis-nak minősül az Országgyűlésnek egyéb
jogosítványokat biztosító Alkotmányhoz és a külön törvényekhez képest. A
Javaslat - a Házszabály 28. § (3) bekezdésében követett funkcionális
megközelítésnek megfelelően - külön nevesíti is az Országgyűlés európai uniós
ügyekkel foglalkozó bizottságát, amely eltérő rendelkezés híján maga
gyakorolja az európai uniós tervezetekre vonatkozó eljárás során az
Országgyűlés számára biztosított jogokat.
A 2. §-hoz
Az alkotmányi felhatalmazó klauzula (35/A. §) értelmében a Kormány
azokat a javaslatokat küldi meg az Országgyűlés részére, amelyek az Európai
Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali
eljárásában napirenden szerepelnek. A megküldendő dokumentumok körének
effajta meghatározását az indokolja, hogy az ezen a körön kívül eső ún.
konzultációs dokumentumokat (a zöld és fehér könyveket), valamint
nyilatkozatokat az Európai Bizottság küldi meg haladéktalanul és közvetlenül a
nemzeti parlamenteknek, míg a jogszabálytervezetek megküldése a tagállami
kormányok feladata.
27
A Javaslat a fenti alkotmányi rendelkezéssel összhangban összefoglalóan
„európai uniós tervezeteknek” nevezi azokat a jogszabálytervezeteket,
javaslatokat és dokumentumokat, amelyek a kormányzati részvétellel működő
uniós intézmények döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek. Ezen a
körön kívül biztosítja továbbá az Országgyűlés számára, hogy az minden
további, pontosan megjelölt dokumentumot is megkérhet a Kormánytól. Ezzel
lehetővé válik, hogy az Országgyűlés minden, az európai uniós ügyekkel
kapcsolatos dokumentumhoz hozzájusson, ezáltal tárgyi értelemben vett
ellenőrzési jogköre teljes mértékben megvalósuljon.
Az Országgyűlés európai uniós ügyekkel kapcsolatos munkáját
megkönnyítendő, a Javaslat a Kormány kötelességévé teszi a megküldött
európai uniós tervezetek közül a törvényhozási tárgykörbe tartozók
megjelölését. Ehhez az európai uniós döntéshozatali mechanizmus üteméhez,
sajátosságaihoz igazodva kellően rugalmas, ugyanakkor egyértelmű
kötelezettséget megfogalmazó határidőt határoz meg a törvényjavaslat. A
Javaslat közülük is külön kiemeli a jellegüknél fogva az Országgyűlés
törvényalkotási jogosítványait közvetlenül érintő európai uniós tervezeteket
(minősített többséget igénylő tárgykörre vonatkozik, külön törvény szabályozza,
alapvető jogot vagy kötelezettséget állapít meg vagy hatályos törvénnyel
ellenkező rendelkezést tartalmaz).
Ezen felül a Kormánynak meg kell jelölnie a törvényalkotási hatáskörbe
nem tartozó, de Magyarország számára rendkívüli jelentőségű európai uniós
tervezeteteket is. Ehhez a megjelöléshez a Kormány indokolási kötelezettsége is
társul.
A 3. §-hoz
Az Országgyűlés bármely európai uniós tervezettel kapcsolatban
tájékoztatást kérhet a Kormánytól arról, hogy a Kormány az adott tervezet
28
tárgyalása során milyen álláspontot kíván képviselni a kormányzati részvétellel
működő európai uniós intézményekben.
Az Országgyűlés lehető legteljesebb tájékozódását hivatott szolgálni az a
rendelkezés, miszerint álláspontjavaslatát - külön kérés nélkül - a Kormány is
megküldheti, illetve arról egyeztetést kezdeményezhet.
A Javaslat felsorolja a Kormány álláspontjavaslatának kötelező tartalmi
elemeit, mely legszükségesebb és leglényegesebb tartalmi elemek alapján az
Országgyűlés már képes eldönteni, hogy kíván-e részletesen foglalkozni a
szóban forgó tervezettel, azaz kezdeményez-e egyeztetést, kialakít-e
állásfoglalást. A Javaslat azonban lehetőséget biztosít arra is, hogy amennyiben
az Országgyűlésnek bővebb információra van szüksége, a Kormánytól egy
további tartalmi elemeket tartalmazó, bővített álláspontjavaslatot kérjen. E
megoldást az indokolja, hogy ez utóbbiak az álláspontjavaslatnak azon tartalmi
elemei, amelyekről a Kormánynak gyakran nincs vagy nem lehet hivatalos,
pontos tudomása. Mivel az európai uniós tervezeteknek nem a Kormány, hanem
az Európai Bizottság az előterjesztője, ez utóbbi szerv az, amely egyedül pontos
ismeretekkel rendelkezhet arról, hogy milyen hatásokat vált ki a tervezet
elfogadása. Következésképpen állandó tartalmi elemmé tételük az összegzés
elkészítésének időigényes volta miatt akadályozná a rugalmas és hatékony
egyeztetési eljárást.
A törvényjavaslat szerint a Kormánynak mindenképpen olyan időpontban
kell megküldenie álláspontjavaslatát, hogy a törvényhozásnak még legyen ideje
a közösségi döntés megszületése előtt kialakítania saját álláspontját, s így
befolyásolni tudja a Kormány fellépését.
A 4. §-hoz
Amennyiben az Országgyűlés szükségesnek ítéli, a Javaslat által
biztosított rugalmas, az európai uniós döntéshozatali rendhez igazodó határidőn
29
belül állást foglalhat az európai uniós tervezettel kapcsolatban.
Állásfoglalásában az Országgyűlés megjelöli azokat a szempontokat, amelyeket
az uniós döntéshozatali eljárás során szükségesnek tart érvényre juttatni.
A Javaslat középerős országgyűlési mandátum konstrukcióját teremti
meg: a Kormány az álláspontját az Országgyűlés állásfoglalásának
alapulvételével alakítja ki, amelytől minősített többséget igénylő tárgyköröknél
csak indokolt esetben térhet el. Ez a szabály az Alkotmány 35. § (1)
bekezdésének k) pontjában foglaltakkal is összhangban áll, amely szerint a
Kormány képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati
részvétellel működő intézményeiben. A képviselet joga ugyanis magában
foglalja a képviselendő álláspont kialakításának ügydöntő hatáskörét is.
Ez a megoldás nem jelent a Kormány számára kötött mandátumot,
ugyanakkor a 6. §-ban foglaltakkal együttesen megfelelő egyensúlyt teremt a
Kormány és az Országgyűlés együttműködésében, valamint megfelelő befolyást
biztosít az Országgyűlésnek, hogy az általa megfogalmazott szempontokat a
Kormány köteles legyen figyelembe venni, s azokat a döntéshozatali folyamat
során érvényesítse.
A parlamenti ellenőrzési és tájékoztatási jogosítványok mind szélesebb
érvényesülése szempontjából elengedhetetlen, hogy az európai uniós tervezetről
szóló végső tanácsi döntést megelőzően az Országgyűlés kérésére a Tanácsban
résztvevő illetékes miniszter az Országgyűlés megfelelő bizottsága előtt
ismertesse a Kormány végső álláspontját. Ezt az indokolja, hogy a Kormány
tagja az Országgyűlésben lezajlott vitának, illetve az ott elfogadott
állásfoglalásnak a teljes ismeretében járhasson el a kormányzati részvétellel
működő uniós intézmény ülésein.
30
Az 5. §-hoz
Az európai uniós tervezetek, illetőleg a Kormánynak az ezekről kialakított
álláspontja az uniós döntéshozatali eljárás során módosulhatnak. Erre tekintettel
a Kormánynak tájékoztatnia kell az Országgyűlést az európai uniós tervezetek,
illetőleg az álláspontjavaslat lényeges módosulásairól. Ezt az teszi szükségesé,
hogy az Országgyűlés - ha szükségesnek tartja - ennek megfelelően maga is
módosíthassa állásfoglalását a folyamatos és naprakész kormányzati kontroll
megvalósítása érdekében.
A 6. §-hoz
A Javaslat a Kormány utólagos tájékoztatási kötelezettségének háromféle
rendszerét valósítja meg. A Kormány írásban tájékoztatja az Országgyűlést
azokról a kormányzati részvétellel működő intézmények által meghozott
döntésekről, amelyekkel kapcsolatban az Országgyűlés állásfoglalást fogadott
el. Az írásbeli tájékoztatás kötelezettségét főszabályként olyan uniós tervezetek
esetében indokolt előírni, amelyekkel az Országgyűlés érdemben foglalkozott,
azaz állásfoglalást fogadott el. Ezen túlmenően azonban a Kormánynak olyan -
a fenti intézmények által meghozott - döntéseket is írásban kell ismertetnie,
amelyekről a törvényhozás külön tájékoztatást kér.
A második esetben a fent jelzett tájékoztatási kötelezettséget kiegészítve a
Kormány írásban indokolja az Országgyűlésnek, ha az uniós tárgyalások során
maga a Kormány tért el az országgyűlési állásfoglalástól. Amennyiben ugyanis a
Kormányt a Tanácsban leszavazzák, az uniós döntéshozatalból adódóan ilyen
eseményről a Kormány tényszerűen tájékoztatást tud csupán adni, aminek a
kötelezettségét az (1) bekezdés tartalmazza.
31
Végül a harmadik eset a legerősebb ellenőrzési jogosítványt teremti meg
az Országgyűlés számára. A törvényjavaslat rögzíti, hogy az előbbi eset
fennállásakor - azaz amikor a Kormány eltért a parlamenti állásfoglalástól - az
írásbeli tájékoztatáson túlmenően az Országgyűlés szóbeli tájékoztatást is kérhet
a Kormánytól.
A 7. §-hoz
E § a Javaslat egyéb rendelkezései által nem érintett esetekben
szabályozza az Országgyűlésnek a Kormány által történő tájékoztatását.
Így az (1) bekezdés a Kormánynak az Európai Tanács ülésein és az
Európai Unió egyéb stratégiai jelentőségű eseményein képviselt álláspontjáról
való előzetes felvilágosítás-adás szabályait tartalmazza. Az Európai Tanács
stratégiai döntéshozó és nem jogalkotó szervként vesz részt az uniós
döntéshozatalban, ezért célszerű az Európai Tanács üléseivel kapcsolatos
magyar pozíció kialakítását különválasztani a mindennapi uniós jogalkotási
folyamattól. Az Európai Tanácsban tárgyalt kérdések fontossága nemzeti szinten
magas szintű egyeztetést és lehetőleg konszenzus kialakítását igényli. A Javaslat
erre figyelemmel határozza meg azt a fórumot, amely előtt a miniszterelnöknek
be kell számolnia a Magyar Köztársaság által képviselni kívánt tárgyalási
pozícióról. Ennek a fórumnak a tagjai az Országgyűlés elnöke, a frakcióvezetők,
illetve az Országgyűlés állandó bizottságai integrációs albizottságainak elnökei
mint állandó tagok, valamint az Országgyűlés elnöke által meghívott
országgyűlési tisztségviselők és állandó bizottsági elnökök. Ez a megoldás
lehetővé teszi, hogy az Országgyűlés hatékonyan tudja a felmerülő, az Európai
Tanács napirendjén szereplő kérdésekben a Kormány által képviselni kívánt
álláspontot ellenőrizni.
Az Európai Tanács üléseihez hasonlóan, az Európai Unió jövőjét,
fejlődését érintő stratégiai kérdések szintén különválnak a mindennapi uniós
32
jogalkotási folyamattól. Ezekben a Magyar Köztársaság által képviselendő
pozíció kialakításában különösen fontos a konszenzusteremtés, amelynek
fórumát meghatározza a Javaslat.
A további bekezdések ennek megfelelően és az ellenőrzési folyamat
teljessé tétele érdekében a Kormány részére az Európai Tanács üléseit követő
utólagos; az egyéb, szintén kiemelkedő politikai jelentőségű európai uniós
események tekintetében rendszeres; a Magyar Köztársaság európai uniós
tagságát érintően pedig általános, éves tájékoztatási kötelezettséget írnak elő.
A 8. §-hoz
Az Európai Unió egyes intézményeibe a tagállamok delegálnak tagokat. A
delegálás a legtöbb esetben az Európai Közösséget létrehozó Szerződés
értelmében a tagállamok kormányainak hatásköre. Az (1) bekezdés ezt rögzíti,
egyértelművé téve, hogy a Kormány saját jogkörében eljárva, önállóan tesz a
bekezdésben felsorolt közösségi intézmények magyar tagjainak személyére
vonatkozó javaslatot.
A megnevezett uniós intézmények magyar tagjai a Magyar Köztársaságon
kívüli közhatalom gyakorlásában vesznek részt, és semmilyen felelősséggel nem
tartoznak az Országgyűlésnek. Kiemelendő továbbá, hogy a felsorolt uniós
intézmények egy része nem tisztán politikai, hanem szakmai munkát végez, így
az oda jelölt személyek is inkább szakértőknek, mintsem politikai
tisztviselőknek tekintendők.
Mindezeknek ellent nem mondva a Javaslat annak érdekében, hogy az
Országgyűlés lehető legszélesebb körű tájékoztatása megvalósuljon, lehetőséget
teremt arra, hogy az Országgyűlés meghallgathassa a delegálás előtt a Kormány
által javasolt személyt, ám a fenti indokok miatt szükségtelen lenne, hogy
döntsön a meghallgatott alkalmasságáról, támogatásáról vagy elutasításáról.
33
A 9. §-hoz
A szubszidiaritás elve az Európai Unió és a tagállamok közötti
hatáskörmegosztás egyik rendező kritériuma, melyet az Európai Unióról szóló
Szerződés vezetett be, és amelyet az Amszterdami Szerződés külön
jegyzőkönyvben erősített meg. A szubszidiaritás elve azt jelenti, hogy a
kizárólagos hatáskörökön kívül az Európai Unió akkor és csak abban az esetben
cselekszik, ha a közösségi szintű intézkedés hatékonyabb, mint a tagállami vagy
a regionális szintű.
A szubszidiaritás érvényesülése kiemelkedő fontosságú az Európai Unió
működése során, és ennek vizsgálatában a nemzeti parlamentek is szerepet
kapnak. Az Európai Unió tagállami parlamentjeinek egyeztető fóruma, az
Európai Ügyekkel Foglalkozó Bizottságok Konferenciája (COSAC) jelenleg is
rendelkezik azzal a jogosítvánnyal, hogy bármilyen észrevételt
megfogalmazzon, amelyet az Európai Unió intézményeinek figyelmére
érdemesnek tart. Így az Európai Unió jogalkotási tevékenységére vonatkozó
bármilyen, általa megfelelőnek ítélt észrevétellel az Európai Parlamenthez, a
Tanácshoz vagy a Bizottsághoz fordulhat; különösen a szubszidiaritás elvének
alkalmazására a szabadság, a biztonság, az igazságosság térségére, valamint az
alapvető jogokkal kapcsolatos kérdésekre vonatkozóan.
Az Európai Konvent által kidolgozott Alkotmányos Szerződés tervezete
jelentősen előrelépett ezen a téren. A tervezet ugyanis minden nemzeti
parlament számára biztosítani kívánja a jogot, hogy az Európai Bizottság
előterjesztéseinek kiadásától számított hat héten belül a szubszidiaritás elvének
esetleges megsértését felvesse.
A szubszidiaritás elvének kiemelkedő jelentősége, valamint az elv
érvényesülését érintő, az Alkotmányos Szerződés által a jövőben bevezetni
kívánt eljárás feltételeinek megteremtése teszi szükségessé azt, hogy a Javaslat
rendelkezzen erről a kérdésről. Mindezekre figyelemmel tartalmazza a Javaslat
34
az Országgyűlés azon jogosultságát, hogy az európai uniós tervezetekkel
kapcsolatban állást foglaljon a szubszidiaritás elvének érvényesüléséről.
A 10. §-hoz
Figyelemmel arra, hogy az Alkotmány 35/A. §-a a Magyar Köztársaságnak az
Európai Unióhoz történő csatlakozásának a napján lép hatályba, a törvény
hatályba lépésének időpontjaként ugyanezt az időpontot kell meghatározni.