﻿Országgyűlési képviselő
Képviselői önálló indítvány

2005.évi......törvény
a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény és az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény módosításáról

1.§
A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: Kbt.), a
törvény 2. §-át követően, a következő új 2/A. §-sal egészül ki:
„2/A. § (1) Nem minősül a 2. § (1) bekezdésének alkalmazásában szerződésnek az a
megállapodás, amelyet
a)	a 22. § (1) bekezdése szerinti ajánlatkérő és az olyan, száz százalékos tulajdonában
lévő gazdálkodó szervezet köt egymással, amely felett az ajánlatkérő - tekintettel a
közfeladat, illetve a közszolgáltatás ellátásáért vagy ellátásának megszervezéséért
jogszabályon alapuló felelősségére - a stratégiai és az ügyvezetési jellegű feladatok
ellátását illetően egyaránt teljes körű irányítási és ellenőrzési jogokkal rendelkezik,
feltéve, hogy
b)	a szerződéskötést megelőző három, egymást követő évben a gazdálkodó szervezet
nettó árbevétel ének legalább 95 %-a az egyedüli tag (részvényes) ajánlatkérővel
kötött szerződés teljesítéséből származott.
(2)	A szerződés határozott időre, legfeljebb egy évre köthető azzal, hogy a szerződés
meghosszabbítható az (1) bekezdés szerinti feltételek változatlan fennállása esetén.
(3)	Az ajánlatkérő legalább három évenként - független szakértő igénybevételével -
hatáselemzés készítésére köteles, amelynek keretében megvizsgálásra kerülnek az (1)
bekezdés szerinti szerződés teljesítésének tapasztalatai, így a közfeladat, illetve a
közszolgáltatás ellátásával összefüggésben végzett gazdasági tevékenység minősége,
hatékonysága (annak közvetett és közvetlen költségei), valamint az, hogy indokolt-e a
2.	§ (4) bekezdése szerinti önkéntes közbeszerzési eljárás lefolytatása.”
2
2.§
A Kbt. 22. §-ának (1) bekezdése a következő új k) ponttal egészül ki:
(E fejezet alkalmazásában ajánlatkérők:)
,,k) a 2/A. § (1) bekezdése szerinti gazdálkodó szervezet.”
3.§
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 95/A.
§-a a következő (7) bekezdéssel egészül ki, és a jelenlegi (7)-(8) bekezdés számozása
(8)-(9) bekezdésre változik:
„(7) Az olyan közfeladat vagy közszolgáltatás ellátásával összefüggő tevékenység
folytatására alapított egyszemélyes gazdálkodó szervezetnél, mely közfeladat, illetve
közszolgáltatás ellátásáért vagy ellátásának megszervezéséért az alapító felelős, és
amelyben kizárólag az állam vagy a 87. § (2) bekezdésében említett költségvetési
szerv rendelkezik tulajdonosi részesedéssel, a vezető tisztségviselő az alapító
képviseletében eljáró személy szakmai irányítása mellett, utasításai szerint, a
közfeladatról, illetve a közszolgáltatás ellátásáról való gondoskodás követelményét
figyelembe véve köteles eljárni. Ebben a körben a vezető tisztségviselő hatáskörét az
alapító elvonhatja, korlátozhatja, a vezető tisztségviselő pedig mentesül a (6) bekezdés
szerinti rendelkezés alkalmazása alól.”
4.§
Ez a törvény a kihirdetését követő 15. napon lép hatályba azzal, hogy a 2005. évben a
Kbt. 2/A. §-a (1) bekezdésének b) pontja szerinti feltétel akkor is teljesítettnek
minősül, ha a gazdálkodó szervezet nettó árbevétel ének legalább 90 %-a a 2003-2004.
évben az egyedüli tag (részvényes) ajánlatkérővel kötött szerződés teljesítéséből
származott.

INDOKOLÁS

A Kbt. és az Áht. módosításhoz
1.	A javaslat a Kbt. hatálya alól azokat a szerződéseket vonná ki, amelyek csak a ,jogi
látszat” szintjén felelnek meg a Polgári Törvénykönyv 205. §-ából következő azon
követelménynek, miszerint egy szerződéshez legalább két olyan, egymástól független
félre van szükség, akik, illetve amelyek között a kölcsönös és egybehangzó
akaratnyilvánítás folytán a szolgáltatás és ellenszolgáltatás lényeges elemeiről
megegyezés jön létre. Ha a jogviszony alanyai - bár külön-külön önálló jogi
személyiséggel rendelkeznek - valójában egyetlen szándék és akarat megtestesítői, úgy
a polgári jogi megállapodás lényegadó vonása hiányzik. (Jogi természetét tekintve
hasonló a helyzet ilyenkor, mint amikor egy már megkötött szerződés alapján fennálló
jogviszonyban utóbb a jogosulti és a kötelezetti pozíció egy kézbe kerül, amely
értelemszerűen a szerződéses jogviszony megszűnését vonja maga után. (Lásd a Ptk.
322. §-át, amely szerint „Megszűnik a szerződés, ha ugyanaz a személy lesz a jogosult
és a kötelezett”.)
Akkor, ha a szerződés létrejöttének mintegy a sine qua nonja hiányzik, természetesen
okafogyottá válik annak a vizsgálata is, hogy a „szerződés” jogtechnikai szempontból
visszterhes-e, értéke meghaladja-e a Kbt. szerinti értékhatárt, tárgya alapján a Kbt.
hatálya alá tartozik-e stb. Ebben az esetben tehát nem arról van szó, hogy valamely, a
Kbt. tárgyi hatálya alá tartozó visszterhes szerződés megkötése kapcsán a törvény az
ajánlatkérőt mentesíti a közbeszerzési eljárás lefolytatásának kötelezettsége alól,
hanem arról, hogy nincs olyan szerződés, amelynek a megkötése tekintetében
felmerülhetne a közbeszerzési eljárás lefolytatásának szükségessége.
Az Európai Bíróságnak eseti döntései alapján a releváns irányelvek hatálya nem teljed
ki azokra az esetekre, ahol az ajánlatkérő olyan jogi személlyel köt szerződést, amely
voltaképp nem elégíti ki a szerződés fogalmával szembeni dogmatikai elvárásokat,
mivel a másik „fél” az ajánlatkérő részének (szervezeti egységének, részlegének)
számít. Az ún. Teckal-ügyben (C-I07/98.) az Európai Bíróság arra az álláspontra
helyezkedett, hogy nincs szükség (nem kötelező) a közbeszerzési eljárás lefolytatása
akkor, ha bár formálisan két, egymástól független jogi személy között jön létre a
jogviszony, de az adott szolgáltatás nyújtására vállalkozó jogi személy helyzete nem
tér el attól, mint amikor az a megrendelő részeként működik. Ha pedig így van, nem
teljesül a szerződéses jogviszony elvi jelentőségi alapfeltevése, vagyis hogya
megállapodás két fél egybehangzó akaratán nyugszik: valójában egy fél, egy szereplő
található a szerződéses jogviszony mindkét oldalán.
Az Európai Bíróság az in-house tényállás megállapítását két, együttes feltétel
meglétéhez kötötte: egyrészt az állami (önkormányzati) szerv az általa alapított jogi
személy felett olyan irányítási-ellenőrzési (kontroll) jogokkal rendelkezzen, mintha az
a része, részlege volna, másrészt hogy ez utóbbi jogi személy tevékenységének döntő
4
hányadát a tulajdonossal kötött szerződés alapján nyújtott szolgáltatás jelentse. A két,
konjunktív feltétel közül az utóbb említett értelmezése viszonylag egyszerű. Az
Európai Bíróság azt kívánta egyértelművé tenni, hogy nem minősíthető in-house
tényállásnak az olyan helyzet, amikor az állami (önkormányzati) tulajdonban lévő
vállalkozás aktív piaci szereplő. Ez esetben ugyanis nyilvánvalóan versenytorzító
hatású lehet, ha részére közpénzből biztosítják - eltérően más vállalkozásoktól - a
rentábilis működés lehetőségét.
Problematikusabb viszont az elsőként említett feltétel (az állami, önkormányzati szerv
irányítási-ellenőrzési joga természetének) megítélése. Az Európai Bíróság az elmúlt
években adós maradt e feltétel jelentésének részletesebb elemzésével, és a 2005.
januáijában, az ún. Halle-ügyben (C-26/03) hozott határozata sem adott a korábbi
döntéstől érdemben eltérő illetve bővebb támpontokat. Az Európai Bíróság ez év
elején meghozott határozatában a közbeszerzés alól eleve mentesítő körülménynek azt
tekinti, ha az ajánlatkérő a közfeladatot „saját közigazgatási, műszaki és egyéb
eszközeivel” hajtja végre, anélkül, hogy ehhez a szervezethez nem tartozó, külső
jogalanyokat venne igénybe. „Ilyen esetben nem lehet szó az ajánlatkérőtől jogilag
elkülönült jogalannyal kötött visszterhes szerződésről. így tehát nem kell alkalmazni a
közbeszerzésre vonatkozó közösségi szabályokat.” (Lásd a határozat 48. pontját.)
Ehhez képest, mint arra a határozat 49. pontja rámutat: „A Bíróság ítélkezési
gyakorlatának megfelelően nem kizárt, hogy létezzenek egyéb körülmények, amelyek
között az ajánlati felhívás nem kötelező akkor sem, ha a szerződő fél az ajánlatkérőtől
jogilag elkülönült jogalany. így van ez abban az esetben, ha az ajánlatkérőnek
minősülő hatóság a kérdéses elkülönült jogalany felett olyan ellenőrzést gyakorol,
mint amelyet a saját szervei felett Ezzel szemben, amennyiben az ajánlatkérő az
irányelv hatálya alá tartozó szolgáltatások körében „... visszterhes szerződést kíván
kötni olyan, tőle jogilag elkülönült társasággal, amelynek tőkéjében egy vagy több
magánvállalkozással együtt részesedéssel rendelkezik, az ezen irányelv által előírt
közbeszerzési eljárásokat mindig alkalmazni kell.” (Lásd a határozat 52. pontja). A
határozat szerint „... egy magánvállalkozás - akár kisebbségi - részesedése egy olyan
társaság tőkéjében, amelyben a kérdéses ajánlatkérő szintén részesedéssel rendelkezik,
mindenképpen kizáija azt, hogy az ajánlatkérő a saját szervei felett gyakorolt
ellenőrzéssel megegyező módon ellenőrizze ezt a társaságot.” (Lásd a határozat 49.
pontját.)
Az Európai Bíróság 2005 januárjában az ún. Halle-ügyben hozott határozatának
idézett rendelkezéseire figyelemmel az in-house tényállás aggálytalanul akkor
állapítható meg, ha a szolgáltató jogi személy nem rendelkezik a megrendelő állami
(önkormányzati) szervtől elkülönülő gazdasági érdekkel és az ennek érvényesítését
szolgáló önálló akarattal, nem illetik meg olyan jogi eszközök, amelyek részére a
működése során hozott döntéseket illetően akárcsak részleges autonómiát is
biztosítanának.
2.	A javaslat - az Európai Bíróság előzőekben elemzett eset jogára is figyelemmel -
nem a törvény alkalmazása alól mentesítő kivételek körét (lásd pl. a Kbt. 29. §-át)
bővíti, hanem meghatározza azokat a feltételeket, amelyek teljesülése esetén a Kbt.
5
alkalmazásában releváns szerződésnek a létrejöttéről sem lehet szó. Eszerint a javaslat
két, együttes követelményt támaszt:
-	egyrészt az ajánlatkérővel szerződő gazdasági társaság az ajánlatkérőhöz képest
ne rendelkezzen önálló szerződési akarattal, önálló gazdasági érdekeltséggel,
-	másrészt tevékenységét gyakorlatilag (döntő részben) az ajánlatkérő részére
fejtse ki.
Az első feltétel akkor teljesül, ha az ajánlatkérő kizárólagos tulajdonosa a vele
szerződő gazdasági társaságnak és teljes körű irányítási és ellenőrzési jogokkal
rendelkezik a gazdasági társaság stratégiai és operatív működése tekintetében. Ez
utóbbi kritérium megvalósítása jelenleg jogi akadályba ütközik, szükség van ezért az
Áht. módosítására is. A második feltétel lényege, hogy kizárásra kerüljön a gazdasági
társaság működésének esetleges versenytorzító hatása: a javaslat ezért a harmadik
személyekkel folytatott üzleti-gazdasági tevékenység lehetőségét a minimálisra
korlátozza.
3.	Az a körülmény, hogy az állami (önkormányzati) szerv valamely közfeladat
ellátásával összefüggő gazdasági tevékenységéről űn. saját cég működtetésével kíván
gondoskodni, bár arra piaci szereplők is alkalmasak lennének, esetenként felvetheti
annak a kockázatát (mint az az Állami Számvevőszék több jelentéséből is kiviláglik),
hogy a tevékenység végzésének a megítélésében a szakmai hatékonyságra vonatkozó
szempontok (a verseny hiányának is betudhatóan) háttérbe szorulnak. Szükséges ezért,
hogy a Kbt. a javaslat szerinti 2/A. § alkalmazásához egy olyan jogkövetkezményt
rendeljen, amely alkalmas a szabály esetleges diszfunkcionális módon történő
alkalmazásának észlelésére és kiszűrésére.
4.	A közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával,
átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények
módosításáról szóló 2003. évi XXIV. törvény (Közpénztv.) szigorította az állami
(önkormányzati) költségvetési szervek legalább többségi befolyása alatt álló
gazdálkodó szervezetek működésének szabályait, kiegészítve az államháztartási
törvényt (Áht.). A Közpénztv. a helyi önkormányzatokról szóló törvényben is
kimondta az Áht. ezen szabályainak értelemszerű alkalmazását a helyi
önkormányzatok kizárólagos és többségi befolyása alatt álló vállalkozás okra. A
törvénymódosítás a gazdasági társaságokról szóló törvénynek az egyszemélyes
gazdasági társaságok menedzsmentjének felelősségével kapcsolatos szabályozásával
szemben olyan rendelkezést tartalmaz, amely alapján az állami, önkormányzati
tulajdonú egyszemélyes társaságok esetében - a közérdek védelmére tekintettel
(figyelemmel az ún. valódi tulajdonos hiányára) - a társaság menedzsmentjénél nem
r
érvényesülnek a felelősség alóli mentesítési szabályok. Erre tekintettel az Aht.
kiegészült azzal a rendelkezéssel is, hogy a tulajdonosi jogok gyakorlója az ügyvezető
vagy az ügyvezető testület hatáskörét nem vonhatja el, tehát a vezető tisztségviselőnek
a Gt. 29. §-a szerinti polgári jogi felelőssége a vezetői jogkörben hozott
intézkedéseiért, illetve mulasztásaiért teljes körben érvényesül.
6
A jelen Kbt. módosítással összefüggésben az említett Áht. szabályok is felülvizsgálatot
igényelnek. Szükség van ugyanis arra, hogy a Kbt.-módosításban megemlített ún. in-
house tényállások és az Aht-ban az állami/önkormányzati tulajdonú vállalkozásokra
vonatkozó tulajdonosi hatáskörök egymással összhangban legyenek. Meg kell továbbá
fogalmazni azt az elvárást is, hogy az állami vagy önkormányzati közfeladatok,
közszolgáltatások ellátására létrehozott társaságok ügyvezetésének feladata
mindenekelőtt az adott közszolgáltatás és közfeladat jogszabályokban meghatározott
követelményeinek érvényesítése. A gazdasági társaság az alapító okiratában
meghatározott közfeladat ellátásával összefüggésben végzett gazdasági tevékenységet
úgy köteles tehát folytatni, hogy - mint arra az Európai Bíróság a Halle-ügyben
hivatkozott - az egyedüli tulajdonos állami (önkormányzati) szervvel való kapcsolatát
a közérdek szolgálatán alapuló megfontolások és követelmények határozzák meg”
(lásd a határozat 50. pontját). Ennek az elvárásnak a gazdasági társaság akkor képes
megfelelni, akkor érvényesül továbbá az állami (önkormányzati) szerv teljes körű
irányítási és ellenőrzési joga, ha az Aht. ez esetben mellőzni rendeli az egyszemélyes
gazdasági társaság ügyvezetésének viszonylagos önállóságát erősítő - az Aht. 951 A. §
(6)	bekezdésében rögzített - szabályokat. Eszerint az állami (önkormányzati) szerv,
mint a társaságnak a közfeladat ellátásáért felelős egyedüli tagja (részvényese) jogosult
a társaság vezető tisztségviselőjének hatáskörét elvonni és az ügyvezető részére
utasítást adni. Ezen utasítások végrehajtásával kapcsolatban a vezető tisztségviselővel
szemben a Gt. felelősségi szabályait sem lehet alkalmazni.
5.	A törvény a hatálybalépésének évében a mentesítő szabály alkalmazására két
szempontból is „könnyített” feltételek mellett ad lehetőséget. A Kbt. 2/A. § (1)
bekezdésének b) pontja alkalmazásában egyrészt csak két esztendőt, a 2003-2004-es
évet kell figyelembe venni, másrészt már akkor is mód nyílik az in-house tényállás
megállapítására, ha a gazdálkodó szervezet árbevételének legalább 90 %-a a
tulajdonos állami (önkormányzati) szervvel kötött szerződésből származik.
CK>J UC3VM^C. 4
Dr. Bakonyi Tibor	Gy. Németh Erzsébet
Országgyűlési képviselő	Országgyűlési képviselő
MSZP MSZP