﻿MAGYAR KÖZTÁRSASÁG KORMÁNYA
T/1743. számú
törvényjavaslat
a konzuli védelemről szóló 2001. évi XLVI. törvény módosításáról
Előadó: dr. Göncz Kinga
külügyminiszter
Budapest, 2006. december
2007. évi.....törvény
a konzuli védelemről szóló 2001. évi XLVI. törvény módosításáról
1. §
A konzuli védelemről szóló 2001. évi XLVI. törvény (a továbbiakban: Konztv.) 1. §-ának (1)
bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
„(1) A Magyar Köztársaság a magyar állampolgár érdekeinek külföldön történő védelmét a
konzuli szolgálat útján látja el (a továbbiakban: konzuli védelem). A konzuli szolgálat a magyar
állampolgárok érdekei külföldön történő védelmének előmozdítása érdekében együttműködik
hazai és külföldi szervezetekkel és magánszemélyekkel. Ez az együttműködés kiterjedhet
pénzeszközök átvételére, és az érintett magyar állampolgárok részére történő továbbítására is.”
2. §
A Konztv. 5. §-ának (4) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
„(4) A konzuli kölcsön nyújtása iránti kérelemmel összefüggésben a konzuli tisztviselő köteles
vizsgálni a kérelmező önhibáját. A kérelmező nyilvánvaló önhibája esetén a kölcsön
megtagadható. A kölcsönnyújtást meg kell tagadni a (3) bekezdésben foglalt feltételek hiányában,
valamint, ha a kérelmező valótlan adatokat közölt vagy az általa korábban igénybe vett konzuli
kölcsön nem térült vissza.”
3.	§
A Konztv. 7. §-a a következő (5) bekezdéssel egészül ki:
„(5) A magyar állampolgárok az e § szerinti intézkedések végrehajtásának előmozdítása
érdekében a Külügyminisztérium internetes honlapjának igénybevételével előzetesen is
bejelenthetik külföldi tartózkodásukat a konzuli szolgálatnak.”
4.	§
A Konztv. 9. §-a a következő (4) bekezdéssel egészül ki:
„(4) A külügyminiszter az 5. § (6) bekezdésében foglalt fejezeti kezelésű előirányzat terhére
vissza nem térítendő eseti támogatást nyújthat, ha a fogva tartás körülményei a fogva tartott
életét, testi épségét vagy egészségét nyilvánvalóan és súlyosan veszélyeztetik, és támogatására
nincs más lehetőség.”
5.	§
A Konztv. 19. §-a a következő új (2) bekezdéssel egészül ki, egyidejűleg a jelenlegi (2)-(6)
bekezdés számozása (3)-(7) bekezdésre változik:
2
„(2) Olyan közigazgatási hatósági ügyben, mely nem tartozik az 1. § (2) bekezdésének hatálya
alá, a konzuli szolgálat a Ket. joghatóság hiányára irányadó rendelkezéseit az 1. § (3)
bekezdésének megfelelően alkalmazza.”
6.	§
A Konztv. 24. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
„24. § Ez a törvény a következő uniós jogi aktusoknak való megfelelést szolgálja:
a)	az Európai Közösség létrehozásáról szóló Szerződés 20. cikke,
b)	az Európai Közösségek tagállamai kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői
által 1995. december 19-én elfogadott 95/553/EK határozata az Európai Unió polgárainak
a diplomáciai és konzuli képviseletek által nyújtott védelméről,
c)	a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által 1996. június 25-
én elfogadott 96/409/KKBP határozata egy ideiglenes úti okmány létrehozásáról.”
7.	§
(1)	Ez a törvény a kihirdetését követő hónap első napján lép hatályba.
(2)	E törvény hatálybalépésével egyidejűleg a Konztv. 5. § (2) bekezdése a) pontjában a
„vészhelyzeti úti okmányt” szövegrész helyébe az „ideiglenes úti okmányt” szöveg, a Konztv. 19.
§ (1) bekezdésében az „az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény”
szövegrész helyébe az „a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól
szóló törvény” szöveg lép.
3
INDOKOLÁS
ÁL TALÁNOS INDOKOLÁS
A konzuli védelemhez fűződő jog alkotmányos alapjog. Az Alkotmány 69. § (3) bekezdése
szerint „Minden magyar állampolgár jogosult arra, hogy törvényes külföldi tartózkodásának ideje
alatt a Magyar Köztársaság védelmét élvezze.” Ennek alapján 2001. november 1-je óta törvény -
a konzuli védelemről szóló 2001. évi XLVI. törvény (a továbbiakban: Konztv.) - határozza meg a
konzuli védelem tartalmát, nyújtásának feltételeit.
A Konztv. a hatálybalépése óta eltelt öt év alatt jól betöltötte, s jelenleg is jól betölti szerepét,
megfelelő normatív alapot biztosít a magyar állampolgárok és a magyarországi honosságú jogi
személyek külföldi érdekeinek állami eszközökkel történő védelméhez. A szolgáltató
közigazgatás követelménye azonban mind hangsúlyozottabban fogalmazódik meg a konzuli
szolgálat működésével szemben is, egyszersmind változik a konzuli védelem speciális, határokat
átlépő igazgatási területén jelentkező állami feladatok tartalmának és terjedelmének közvélemény
általi megítélése. Mindez időszerűvé teszi a Konztv. kiegészítését, melynek szükségességét
tovább nyomatékosítják a konzuli szolgálat által a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás
általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) hatálybalépését
követően szerzett jogalkalmazási tapasztalatok.
A Konztv. kis terjedelmű, jobbára technikai jellegű módosításai ezért elsősorban a konzuli
jogalkalmazás hatékonyságának növelését célozzák a bajba jutott magyar állampolgárok
érdekeinek védelmét szolgáló - a gyakorlatban részint már ismert - néhány további
együttműködési forma, konzuli szolgáltatás törvényi nevesítésével, a részükre nyújtott konzuli
kölcsönök visszafizetését az eddigieknél hatékonyabban biztosító rendelkezés beiktatásával,
valamint a konzuli szolgálat eljárásának sajátosságaira, ezen belül joghatóságára irányadó tételes
előírások bővítésével.
RÉSZLETES INDOKOLÁS
Az 1. §-hoz
A konzuli védelem hatékonyságához elengedhetetlen, hogy a Külügyminisztérium és a
külképviseletek együttműködjenek áldozatvédelmi, humanitárius, karitatív és szociális
feladatokat ellátó állami és nem-állami, társadalmi szervezetekkel, egyesületekkel, egyházakkal
és magánszemélyekkel. E szervezetek és személyek többnyire kiterjedtebb ismeretekkel
rendelkeznek a fogadó állam viszonyairól, a bajba jutott (bűncselekmény áldozatává vált, súlyos
betegségben szenvedő, fogva tartott stb.) magyar állampolgároknak nyújtható segítség különféle
módozatairól, mint a konzuli szolgálat. Előállhat azonban olyan helyzet is, hogy az általuk
nyújtott anyagi segítséget éppen a konzuli szolgálat közreműködése nélkül nem lehet eljuttatni a
rászorulókhoz. Figyelemmel a fogadó államok sajátosságaira, előfordulhat, hogy a konzuli
képviselet (pl. nemzetközi jogi mentességei folytán) nagyobb jogi mozgástérrel rendelkezik egy
adott fogadó államban, mint az egyébként nagyobb helyismerettel bíró karitatív szervezet vagy
4
magánszemély. A rendelkezés egyfelől e külső szervezetek segítő szándéka és az ehhez járuló
gyakorlati tapasztalatok, másfelől a konzuli szolgálatot megillető nemzetközi jogi lehetőségek
nyújtotta előnyök között teremt jogi kapcsolatot, növelve ezzel a konzuli védelem hatékonyságát.
A hatályos pénzügyi jogi (államháztartási, költségvetési, számviteli stb.) szabályozás az
együttműködés e módjának megfelelő normatív hátteret biztosít, így további (alacsonyabb) szintű
jogszabályban történő részletesebb szabályozására nincs szükség.
A 2. §-hoz
Az Alkotmány 69. §-ának (2) bekezdése szerint magyar állampolgár külföldről bármikor
hazatérhet. A hazatérés jogának biztosítása általában, és az esetek túlnyomó többségében az
állam részéről jellemzően passzív magatartás tanúsítását igényli, vagyis azt, hogy a közhatalom
gyakorlására feljogosított szervek és személyek adminisztratív eszközökkel ne akadályozzák e
jog gyakorlását. Kivételes esetekben azonban az államnak aktív módon, a szükséges segítség
megadásával, tevőlegesen is elő kell segítenie a hazatérés jogának gyakorlását. E felfogást
tükrözi, hogy a konzuli szolgálat a hazatéréshez fűződő alkotmányos alapjog érvényesítése
érdekében konzuli kölcsönt köteles nyújtani mindazokban az esetekben, ha a külföldön bajba
jutott magyar állampolgár hazatérése elősegítésének más módjára nincs lehetőség, és a késedelem
súlyos érdeksérelmet okoz.
A konzuli kölcsön nyújtásának kötelező esetkörét a hatályos szabályozás azonban olyan tágan
határozza meg, hogy széles körben nyílik lehetőség különféle visszaélésekre. A kölcsön ugyanis
csak akkor tagadható meg, ha az érintett hazatérésének elősegítése más módon is megoldható
és/vagy a késedelem nem okoz súlyos érdeksérelmet, valamint akkor, ha a kérelmező valótlan
adatokat közölt vagy a korábban igénybe vett kölcsönt nem térítette vissza.
A konzuli szolgálat jelenleg tehát nem vizsgálhat, és nem mérlegelhet egyéb szempontokat,
hanem a törvényi feltételek fennállása esetén az eset további - akár nyilvánvalóan visszaélésre
utaló - körülményeitől függetlenül is eleget kell tennie a konzuli kölcsön nyújtása iránti
kérelemnek.
A tapasztalatok szerint e kölcsönök jelentős részét nem fizetik vissza, a kölcsönösszeg nem térül
meg. Az előterjesztés ezért - az önhiba kötelező vizsgálatának előírásával - fokozottabban
kívánja biztosítani, hogy kizárólag az arra valóban rászorulók juthassanak konzuli kölcsönhöz, a
nyilvánvalóan önhibájukból bajba jutott személyek vonatkozásában pedig ne álljon fenn
kölcsönnyújtási kötelezettség, hanem ilyenkor a konzuli tisztviselő az eset körülményeinek
szabad mérlegelésével dönthessen.
A 3. §-hoz
A Külügyminisztérium feladat- és hatáskörét érintő, a tárca intézkedését igénylő, külföldön
bekövetkező válsághelyzetek túlnyomó része magyar állampolgárok és magyarországi honosságú
jogi személyek érdekeit is érinti. Tekintettel a törvényben rögzített intézkedési kötelezettségekre,
a konzuli szolgálat kialakította a válságok kezelésére irányadó, az Európai Unió tagállamai
közötti együttműködés elveinek megfelelő eljárásrendjét.
5
A magyar konzuli szolgálat rendelkezik azokkal a szervezeti, tárgyi (technikai) és személyi
feltételekkel, melyek az unió tagállamainak válságkezelő egységeivel folytatandó gyors és
hatékony kommunikációhoz szükségesek. E feltételek tovább bővültek a 2004. decemberi
délkelet-ázsiai természeti katasztrófa tapasztalatai nyomán. Létrejött a Külügyminisztérium
válságkezelő központja, mely „éles helyzetben” azonnal működésbe lép.
„Békeidőben” a megelőzés a fő cél, vagyis - konzuli olvasatban - az, hogy minél kevesebb
magyar állampolgár kerüljön veszélybe, az esetleg kialakuló válsághelyzet pedig minél kevésbé
érje felkészületlenül a polgárokat és a konzuli szolgálatot. A megelőzés stádiumában ezért főként
a kölcsönös tájékoztatáson van a hangsúly. Az ügyfelek részéről megnyilvánuló fokozott
érdeklődésre is figyelemmel ennek előmozdítására már 2005 óta kérdőív szerepel a
Külügyminisztérium Internet-honlapján. E kérdőív önkéntes kitöltésével a külföldre utazó
magyar állampolgárok a saját, valamint az értesítendő személyek adatainak, elérhetőségének
előzetes közlésével elősegíthetik a konzuli védelem nyújtását, ha külföldi tartózkodási helyükön
válsághelyzet állna elő.
A rendelkezés ennek a gyakorlatnak biztosít törvényi hátteret, eleget téve annak az állampolgári
elvárásnak, hogy a magyar konzuli szolgálat által e tekintetben nyújtott szolgáltatások színvonala
azonos legyen a fejlett uniós tagállamokéval.
A 4. §-hoz
E rendelkezés megteremti azt a lehetőséget, hogy a Külügyminisztérium konzuli kölcsönökre
szolgáló költségvetési előirányzatának terhére vissza nem térítendő eseti támogatás legyen
nyújtható a külföldön fogva tartott magyar állampolgárnak, ha a fogva tartás körülményei életét,
testi épségét vagy egészségét nyilvánvalóan és súlyosan veszélyeztetik, és támogatására nincs
más lehetőség. Tekintettel arra, hogy ilyen támogatás nyújtására hangsúlyozottan kivételes
esetekben kerülhet csak sor, indokolt az erről szóló döntést a külügyminiszter mérlegelési
jogkörébe utalni. A támogatás szükségessége ultima ratioként felmerülhet az olyan államban
fogva tartott magyar állampolgárok tekintetében, ahol a büntetés-végrehajtási rendszer nem
biztosítja ellenszolgáltatás nélkül még a minimális létszükségleteket (pl. ivóvíz, élelmiszerek,
életmentő gyógyszerek) sem. Mindazonáltal ezekben az esetekben is szigorúan érvényesül e
segítségnyújtási forma szubszidiárius jellege, vagyis az a feltétel, hogy az érintett személy más
általi vagy más módon történő támogatására nincs lehetőség.
Az 5. §-hoz
A konzuli szolgálat eljárása jelentős részben más állam területén, a fogadó állam hatóságainak
közreműködésével és közrehatásával, idegen jogi környezetben, gyakran az ügyféltől jelentős
távolságban, sajátos szervezeti és kommunikációs lehetőségekkel zajlik. A törvények e
sajátosságok figyelembevételével határozzák meg szabályait.
A törvény hatályos utaló rendelkezése szerint a külföldön működő magyar konzuli tisztviselők a
Ket. rendelkezéseit kötelesek alkalmazni eljárásukban. Ez az előírás azonban nem számol azzal,
hogy a Ket. szabályainak következetes alkalmazása külföldön - a nemzetközi jogból, a fogadó
állam jogszabályaiból adódó nyilvánvaló korlátok, mint objektív természetű akadályok folytán -
maradéktalanul nem lehetséges. Ezért egyértelművé kell tenni, hogy a konzuli szolgálatnak, mint
6
az államhatárt átlépő közigazgatás legfontosabb szervének sajátos működési feltételei között
(külföldön működő közhatalmi szervről van szó) hogyan kell alkalmaznia a közigazgatási
hatósági eljárás joghatóságra vonatkozó szabályait.
A nemzetközi jog alapvető elve, hogy adott állam konzuli szolgálata joghatóságának fennállását
vagy kizártságát döntően az ügyfél állampolgársága határozza meg. A magyar konzuli
szolgálatnak ennek megfelelően csak magyar állampolgárok tekintetében van általános eljárási
kötelezettsége. Egyéb esetekben a joghatóság fennállása vagy hiánya - a szervezetrendszer
sajátosságai, a külföldi működés, a fogadó állam konzuli szolgálatának eljárásával fennálló
esetleges párhuzamosságok miatt - nem minden további nélkül tisztázott. A joghatóság tisztázását
elősegíti, hogy az érdekvédelmi alaptevékenységen kívüli ügyek körében minden egyes ügyfajta
vonatkozásában külön, kifejezett jogszabályi felhatalmazás szükséges ahhoz, hogy a magyar
konzuli szolgálat - külföldi állampolgár tekintetében is - eljárási cselekményt végezhessen
(Konztv. 1. § (2) bek.). Ezek az ágazati jogszabályok nemcsak hatásköri, hanem egyúttal
joghatósági normák is.
Az érdekvédelmi alaptevékenységen kívüli ügyfajták szabályozási szempontból két nagy
csoportra bonthatók:
a)	a Konztv. 1. §-ának (2) bekezdése szerint nemzetközi szerződés, törvény vagy
kormányrendelet a magyar konzuli szolgálat részére további közigazgatási feladatokat is
meghatározhat. E feladatcsoport vonatkozásában tehát a konzuli szolgálat joghatósága, hatásköre
és illetékessége a jogszabály rendelkezéséből következően adott, ennek megfelelően a szóban
forgó ügyekre irányadó magyar eljárási jogszabályokat is természetesen maradéktalanul
alkalmazni köteles. Ez számos esetben független az ügyfél állampolgárságától, sőt, például a
vízumrendészeti ügyekben a konzuli szolgálat kizárólag külföldi állampolgárok tekintetében
jár(hat) el.
b)	az a) pont esetkörén kívül eső bizonyos ügyek vonatkozásában azonban a nemzetközi jog
szerződésekben nem rögzített (szokásjogi, viszonossági) szabályai is meghatározzák-
megalapozzák a Magyar Köztársaság és más államok konzuli képviseletei közötti nemzetközi
ügymegosztást - tehát a konzuli képviseletek joghatóságát. Előfordulhat például, hogy
viszonossági gyakorlat (vagy az adott állam belső jogszabálya) az adott állam Magyarországon
működő konzuli képviselete számára szélesebb jogi lehetőséget biztosít a magyar állampolgárok
által a küldő állam valamely hatóságához címzett közigazgatási tárgyú kérelmek átvételére, s az
illetékes hatósághoz történő továbbítására, mint amekkorát a Ket. joghatóságra vonatkozó
szabályai az adott államban működő magyar konzuli képviseletnek biztosítanak a fogadó állam
polgárai által a magyar hatóságokhoz címzett kérelmekkel összefüggésben. A Ket. ugyanis csak
hatáskör vagy illetékesség hiánya esetére ír elő áttételi kötelezettséget, joghatóság hiánya esetére
nem (Ket. 22. § (1)-(2) bek.).
Az a tételes rendelkezés tehát, amely szerint a magyar konzuli szolgálatnak olyan közigazgatási
hatósági ügyben, melyet valamely nemzetközi szerződés, törvény vagy kormányrendelet
kifejezetten nem szabályoz, a Ket. joghatóság hiányára vonatkozó rendelkezéseit úgy kell
alkalmaznia, hogy a vonatkozó nemzetközi jogi szabályok alapján és a fogadó állam
jogszabályainak tiszteletben tartásával jár el, jogalapot teremt a fenti - vagy ahhoz hasonló -
viszonossági gyakorlat folytatásához is.
7
A 6. §-hoz
E rendelkezés - tekintettel arra, hogy a Magyar Köztársaság a konzuli védelemről szóló 2001. évi
XLVI. törvény hatálybalépését követően vált az Európai Unió tagjává - pontosítja a törvény
jogharmonizációs záradékát.
A 7. §-hoz
E rendelkezés a törvénynek a kihirdetést követő hónap első napján történő hatályba léptetésével
megfelelő időt biztosít a jogalkalmazásra történő felkészüléshez, továbbá a korábbi rendelkezések
tartalmát nem érintő két fogalmi pontosítást tartalmaz.
8