﻿ORSZÁGGYŰLÉSI KÉPVISELŐ
Képviselői önálló indítvány

2008. évi... törvény
a takarékos állami gazdálkodásról

Az Országgyűlés a fegyelmezett, átlátható és hosszú távon fenntartható költségvetési
politika megteremtése és folytatása, valamint az ország hosszú távú gazdasági
versenyképességének költségvetési eszközökkel való szolgálata érdekében -
figyelemmel a jelenlegi és a jövő nemzedékek közötti igazságosság igényére,
valamint a társadalom általános öregedésével kapcsolatos állami kiadások következő
évtizedekben várható növekedésére, a 2009-ben, 2010-ben és 2011-ben folytatandó
takarékos állami gazdálkodás kereteinek a meghatározására a következő törvényt
alkotja.
A FELELŐS KÖLTSÉGVETÉSI POLITIKA ALAPVETŐ CÉLJAI
1.§
(1)	A felelős költségvetési politika a mindenkori kormányprogram társadalom- és
gazdaságpolitikai céljainak szolgálatát a költségvetés tartósan egyensúlyközeli
állapotának biztosítása, az államadósság hosszútávon fenntartható szintjének elérése
mellett valósítja meg.
(2)	A költségvetési politika hosszútávon szolgálja az ország regionális és globális
versenyképességét azáltal, hogy az állami újraelosztás mértékét az ehhez szükséges
szintre korlátozza.
(3)	A költségvetési politika rövid- és középtávú céljait e törvény rendelkezései szerint
az állami költségvetésről szóló törvény (a továbbiakban: költségvetési törvény),
valamint az e törvény felhatalmazása alapján kiadott kormányrendeletek állapítják
meg.
ALAPVETŐ FOGALMAK
2.§
(1)	Az államháztartás alrendszereinek gazdálkodását érintő fogalmak:
a)	költségvetés: az államháztartást alkotó jogalanyok gazdálkodásának alapjául
szolgáló olyan pénzügyi terv, amely szembeállítja az államháztartás alrendszerei által
végzett feladatok ellátására fordítható költségvetési kiadásokat a költségvetési
bevételekkel,
b)	költségvetési bevétel: a pénzeszközök állományának tranzakcióból eredő
növekedése, beleértve a pénzforgalommal nem járó, de a valódiság és az átláthatóság
elvének érvényesülése érdekében elszámolt kiegészítő tételeket is, de ide nem értve a
pénzügyi eszközök cseréjéből eredő tételeket,
c)	költségvetési kiadás: a pénzeszközök állományának tranzakcióból eredő
csökkenése, beleértve a pénzforgalommal nem járó, de a valódiság és az átláthatóság
elvének érvényesülése érdekében elszámolt kiegészítő tételeket is, de ide nem értve a
pénzügyi eszközök cseréjéből eredő tételeket,
d)	elsődleges bevétel: a hitelviszonyon alapuló pénzügyi eszközök utáni
kamatbevételek nélkül számított költségvetési bevételek,
e)	elsődleges kiadás: az adóssághoz kapcsolódó kamatkiadások nélkül számított
költségvetési kiadások,
f)	egyenleg: a bevételek és kiadások különbözete,
g)	többlet: az a pozitív összeg, amennyivel a bevételek meghaladják a kiadásokat,
h)	hiány: az a pozitív összeg, amennyivel a kiadások meghaladják a bevételeket,
i)	egyenleg-romlás: a többlet csökkenése vagy a hiány növekedése,
j) adósság: hitelviszonyon alapuló tartozások névértéken számítva,
k) költségvetési elszámolási szabályok: az a módszertan, amely alapján a számviteli
adatokból kiindulva meghatározhatók a költségvetési egyenleg és az adósság tételei,
valamint a költségvetési egyenleg és az adósság összefüggései.
(2)	Az államháztartás központi alrendszerének gazdálkodását érintő fogalmak:
a)	állami költségvetés: az államháztartás központi alrendszerének konszolidált
költségvetése,
b)	államadósság: az államháztartás központi alrendszerének konszolidált adóssága,
c)	tárgyév: az az év, amelyre vonatkozóan a költségvetési törvény a költségvetési
tételek részletes felosztását tartalmazza,
d)	éves gazdasági növekedés: a bruttó hazai terméknek tárgyévben a tárgyévet
megelőző évhez képest bekövetkezett növekedése, amelyet a naptári év lezárását
követően a Központi Statisztikai Hivatal (a továbbiakban:KSH) által irányított
számbavétel alatt a KSH közöl,
e)	várható infláció: a Magyar Nemzeti Bank, illetve a Pénzügyminisztérium
következő évre vonatkozó árindex becslése. Amennyiben a két érték eltér egymástól
úgy a két becslés átlaga a mérvadó,
f)	reálérték: a pénzben kifejezett érték és az árindex hányadosa,
g)	technikai kivetítés: a költségvetési bevételek és kiadások várható alakulására
vonatkozó olyan számítás, amely csak a magángazdasági és demográfiai folyamatok,
valamint a kihirdetett jogszabályok, jogerős bírósági döntések és az állami feladatok
ellátásához szükséges erőforrások árszínvonal-változásból eredő értékváltozásának
hatását veszi figyelembe,
h)	magángazdasági és demográfiai tényezők: olyan gazdasági hatással járó tényezők,
amelyeket a költségvetési politika nem képes közvetlenül kontrollálni, így különösen
a népesség száma és összetétele, a magánszektor szereplőinek gazdasági döntései,
vagy az éghajlati és világgazdasági hatások.
A TAKARÉKOS ÁLLAMI GAZDÁLKODÁS ÉS A FELELŐS
KÖLTSÉGVETÉSI DÖNTÉSHOZATAL SZABÁLYAI
3.§
(1)	A költségvetés elsődleges kiadásainak a főösszege 2009-ben a Magyar
Köztársaság 2008 évi állami költségvetéséről szóló törvényben jóváhagyott
elsődleges kiadási főösszeghez képest nem növekedhet.
(2)	A költségvetés elsődleges kiadásainak főösszege 2010-ben legfeljebb a 2009-ben
elért, 2011-ben pedig legfeljebb a 2010-ben elért, a KSH által közölt gazdasági
növekedés %-ban kifejezett mértékének a felével növekedhet.
(3)	Amennyiben az elsődleges kiadások főösszege a várható bruttó nemzeti termék
40%-át nem haladja meg, úgy a költségvetés elsődleges kiadásainak a főösszege
3
2011-ben a 2010. évben megvalósult infláció és a 2010-ben elért gazdasági
növekedés %-ban kifejezett mértékének 50-50%-val növekedhet.
4.§
(1)	A Kormány köteles évente, az előző évi költségvetés végrehajtásáról szóló
törvény benyújtásával egyidejűleg külön elszámolást készíteni az Országgyűlés által
jóváhagyott költségvetési törvényben meghatározott elsődleges bevételekhez képest
elért bevételi többletekről és az elsődleges kiadási előirányzatokhoz képest elért
kiadási megtakarításokról. A jóváhagyott bevételi előirányzatokhoz képest elért
bevételei többleteket és elért kiadási megtakarításokat az Adósságcsökkentési és Adó
Reform Alap (továbbiakban: ARA) számlán kell kimutatni.
(2)	Az elkülönített ARA számlán kimutatott összeg felét a tárgyévet követő második
évben kizárólag adócsökkentésre lehet felhasználni. Az ARA számlán kimutatott
összeg a tárgyévben kizárólag az államháztartás hiányának, illetve az államháztartás
adósságának a mérséklésére fordítható.
(3)	Az elkülönített ARA számlán kimutatott összegek felhasználását az Állami
Számvevőszék külön ellenőrzi és arról önálló beszámolót készít.
5.§
(1)	A Kormány a költségvetési törvényjavaslat benyújtásakor köteles az
Országgyűlést tájékoztatni arról, hogy a javaslat elfogadása esetén - összhangban a
középtávú tervekkel - legalább három évre vonatkozóan milyen részletes
kötelezettségvállalási korlátozásokat kíván érvényre juttatni a tárgyév során.
(2)	A költségvetési törvény kihirdetése után a Kormány rendeletet alkot - a
költségvetési törvénynek megfelelő szerkezetben - az (1) bekezdés szerinti
számszerű korlátokról, valamint azon eljárási szabályokról, amelyek biztosítják a
kötelezettségvállalási korlátok betartását.
(3)	A költségvetési törvény kihirdetése után a Kormány - a költségvetési törvénynek
megfelelő szerkezetben - az e törvényben foglaltak keretei között - rendeletben
határozza meg a költségvetési bevételeknek és kiadásoknak a tárgyévet követő két
évre tervezett összegét.
4
6.§
(1)	A Kormány az államháztartás és a gazdaság tárgyévi helyzetéről félévente
tájékoztatót nyújt be az Országgyűlés költségvetési ügyekben feladatkörrel
rendelkező bizottságának, amely azt a benyújtást követő első ülésén megtárgyalja.
(2)	Az országgyűlési képviselők általános választása első fordulója magyarországi
szavazásának napját 15 nappal megelőzően
a)	az államháztartás egészének tekintetében az államháztartásért felelős miniszter,
b)	a miniszterek, illetve a nem miniszter irányítása alá tartozó szervek vezetői saját
feladatkörük tekintetében részletes jelentést tesznek közzé az államháztartás vagyoni
és pénzügyi helyzetéről és az Országgyűlés megalakulását követő időszakban
keletkezett, a későbbi éveket terhelő pénzügyi kötelezettségekről.
(3)	A (2) bekezdés szerinti jelentést az előzetes véleményezés érdekében a közzétételt
megelőző 15 napon belül meg kell küldeni az Állami Számvevőszéknek.
(4)	A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választását
megelőző 30 nappal a polgármester, a főpolgármester és a megyei közgyűlés elnöke
részletes jelentést tesz közzé a helyi önkormányzat vagyoni és pénzügyi helyzetéről,
valamint a képviselőtestület megalakulását követően keletkezett, a későbbi éveket
terhelő pénzügyi kötelezettségekről.
ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK
Hatályba lépés
7.§
(1)	E törvény - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - a kihirdetését követő 8. napon
lép hatályba.
(2)	A törvény 4.§-a 2009. január 1-jén lép hatályba.
Átmeneti rendelkezések
8.§
(1)	E törvény 3. § (1) bekezdése szerinti egyenleg követelmény értéke 2010-ben ...
milliárd forint.
5
(2)	E törvény 3. § (2) bekezdése szerinti egyenleg cél értéke 2011-ben ... milliárd
forint.
(3)	E törvény 4.§ (1) bekezdése szerinti elszámolást első alkalommal a 2009-es évi
költségvetés végrehajtásáról szóló törvényjavaslat országgyűlési benyújtásával
egyidejűleg kell elvégezni.
Felhatalmazások
9.§
(1)	Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben határozza meg a
kötelezettségvállalási korlátozásokat, valamint az azok betartását biztosító eljárási
szabályokat, továbbá - e törvény rendelkezéseinek keretei között - a költségvetési
bevételeknek és kiadásoknak a tárgyévet követő két évben tervezett összegét.
(2)	Felhatalmazást kap az államháztartásért felelős miniszter és a jogszabályok
hatásvizsgálatával összefüggésben feladatkörrel rendelkező miniszter, hogy az
Állami Számvevőszék elnökének egyetértésével kiadott rendeletben határozzák meg
a költségvetési hatásvizsgálat tartalmára és módszereire vonatkozó részletes
szabályokat.
Módosuló rendelkezések
10. §
(1)	Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 7.
§ (2) bekezdésének első mondata helyébe a következő rendelkezés lép:
„A költségvetés fogalmát a takarékos állami gazdálkodásról szóló törvény határozza
meg.”
(2)	Az Áht. 51. § (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
„(2) Az államháztartásért felelős miniszter a tárgyévet megelőző szeptember 30-ig
terjeszti a Kormány elé a költségvetési törvényjavaslat tervezetét.”

ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS

Az államháztartás és az állami költségvetés 2000 és 2006 között rendkívüli
mértékben megrendült egyensúlyának romlását sikerült az eredményes, a gazdasági
stabilizációt célzó beavatkozásokkal megállítani, két év alatt közel 7% ponttal (a
GDP %-ában kifejezve) javítani. A stabilizáció három intézkedésfajta eltérő arányban
történő alkalmazásán alapult: az egyszeri költségvetési kiadások megszűnésén, a
bevételek jelentős szintű emelésén és a rendszeres, ismétlődő jellegű kiadások
mérséklésén. A stabilizáció következményeként a gazdasági növekedés lelassult, a
beruházások visszaestek, a magas adószint és a továbbra is magas állami újraelosztás
miatt a gazdasági fenntartható növekedésének forrásai elapadtak.
A 2006 végén, késve elkezdett stabilizációs műtét sikerét a külső hatások, a
magyar árukkal és szolgáltatásokkal szembeni erős külső kereslet, továbbá a
szükséges pénzügyi források árának soha nem látott alacsony mértéke is támogatta. A
2007-ben kibontakozó, elsősorban az Amerikai Egyesült Államokból a másodlagos
jelzálogpiaci eszközök értékvesztése miatt kirobbant globális tőkepiaci és pénzügyi
válság a magyar gazdaság kedvező irányú fejlődésének mindkét nemzetközi
előfeltételét veszélyezteti. Erőteljesen visszaesik a külső kereslet, ezért a növekedés
egyik legfőbb tényezője, az export növekedése lelassul, megdrágulnak a
finanszírozáshoz szükséges pénzügyi források.
A globális pénzügyi és tőkepiaci válság hatásainak a tompítása, a magyar
gazdaság reagáló-képességének növelése érdekében a magyar államháztartásnak
„levegőt kell adnia” a gazdaság szereplőinek. Ehhez az un. konvergencia-programban
elgondoltnál gyorsabb ütemben kell csökkenteni az államháztartás hiányát és az
állam jövedelmeket újraelosztó szerepét, növelni kell az adófizetők kockázatviselő-
képességét azzal, hogy nő jövedelmeiknek az állam által nem centralizált, szabadon
felhasználható hányada.
Az államháztartási hiány és az állami újraelosztás mérséklődése nem csak a
hazai gazdasági szereplők számára nyit közvetlenül is további teret, hanem közvetve
a magyar államadósságot finanszírozó külföldi befektetők által megkívánt magasabb
kamatprémium iránti igényt mérsékelve, segíti az alacsony kamatszint révén a
beruházásokat, az exportra termelők hiteligényének a kielégítését.
A törvényjavaslat a globális pénzügyi és tőkepiaci válság hatásai tompításának
az eszközét az államháztartás - nem kamatjellegű -un. elsődleges kiadásai
növekedésének a fékezésében és a nem tervezett bevételek, és a megtakarított
kiadásoknak célzott felhasználási módjának a megteremtésében látja.
A törvényjavaslat a globális pénzügyi válságnak hatásai tompítását az
elsődleges kiadások növekedésének korlátozásán túl az Adósságcsökkentési és Adó
Reform Alap ( a továbbiakban: ARA) elnevezésű elkülönített számla bevezetésével is
segíti. A Kormány köteles az ARA-n kimutatni az Országgyűlés által megállapított
elsődleges bevételekhez képest elért bevételi többleteket, illetve a megállapított
elsődleges kiadásokhoz képest elért megtakarításokat. Az ARA-n kimutatott összeg
felhasználása korlátozott, azt a tárgyévben kizárólag a hiány mérséklésére, a
tárgyévet követő második évben pedig a tárgyévben kimutatott összeg felét kizárólag
adócsökkentésre lehet felhasználni.
7
A törvényjavaslatban megfogalmazott cél a magyar gazdaság, a magyar
háztartások és a magyar gazdasági szereplők kockázatviselő-képességének és
versenyképességének az erősítése, amit az állam már nem helyettesít a gazdasági és
társadalmi átalakulásban régiós versenytársainknál eleve magasabb állami védelem,
állami újraelosztás szintjének folyamatos növelésével.
A törvényjavaslat rendelkezéseinek és indokolásának megfogalmazása során
részben támaszkodtunk a T/4319. sz. törvényjavaslat szövegére és indokaira.
8
RÉSZLETES INDOKOLÁS
Az l.§-hoz
Magyarország hosszú távú fejlődése csak akkor biztosítható, ha a költségvetési
politika - lehetőségeihez mérten - kiszámítható és fenntartható gazdasági környezetet
teremt. Ennek feltétele az államadósság hosszú távon fenntartható szintjének elérése
és ezáltal a nemzetközi gazdasági hatásokból eredő kockázatokból eredő veszélyek
csökkentése. A fenntarthatóság szempontjából lényeges adósságráta csökkentésének
elsődleges módja a költségvetési egyensúly biztosítása.
Annak érdekében, hogy hosszú távon is versenyképes maradjon az ország,
szükséges az állami újraelosztás mértékének korlátozása.
Az éves költségvetési törvényeknek és a középtávú költségvetési politika
kereteit tartalmazó kormányrendeleteknek összhangban kell lenniük a költségvetési
politika hosszú távú céljaival.
A 2.§-hoz
Tételes felsorolás helyett a törvényjavaslat - a nemzetközi elszámolási
módszertanokkal összhangban - azt tekinti bevételnek, ha egy ügylet eredményeként
növekszik az állam pénzállománya.
A költségvetési kiadások definíciójának logikája megegyezik a bevételekével.
Mivel maga az adósság közvetlenül nem kontrollálható, ezért az egyes költségvetési
tételeket kell kontrollálni.
Mindkét definíciót kiegészíteni javasoljuk a valódiság és az átláthatóság elvének
érvényesülésére való hivatkozással.
A definíciók köre kiegészül még a várható infláció fogalmával, mely a 3.§-ban
foglalt költségvetés-politikai szabály szempontjából bír jelentőséggel.
Meghatározásra kerül még a törvény alkalmazása során alkalmazandó
fogalomként a tárgyév, az éves gazdasági növekedés és a reálérték fogalma is.
A 3.§-hoz
A törvényjavaslat - mintegy ideiglenes intézkedésként - 2009-ben megállítani
tervezi az elsődleges kiadások növekedését, felső határként szabva számukra a 2008.
évi költségvetési törvényben megállapított mértékét. 2010.-ben és 2011.-ben pedig-
feltételezve, hogy a pénzügyi válságnak a hatásai már kevésbé érvényesülnek - a
kiadások növekedését az előző évben elért tényleges gazdasági növekedés
mértékének a felében állapítja meg. A kiadásnövekedésnek ez a fékezése egyben
korlátot (plafont) teremt a Kormány által az Országgyűlés elé terjeszthető éves
költségvetési törvényekben foglalt kiadás megállapítás számára, összhangban az
államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII törvény 35. § (2) bekezdésében; 36. § (1)
9
bekezdés f) pontjában; illetve 47. § -ában foglalt rendelkezésekkel. Az
államháztartás, ezen belül a költségvetés elsődleges kiadásai növekedésének
korlátozása lehetőséget ad a hiány és az államadósság mérséklésére és a
kiadáscsökkenéssel és hiánymérsékléssel összehangolt és alátámasztott
adócsökkentésre is.
Amennyiben az elsődleges kiadások növekedésének korlátozása 2009-ben és
2011-ben eredményesnek bizonyul és ennek hatására a gazdasági növekedés
felgyorsul és az államháztartásnak az újraelosztó szerepe a kiadások és a bruttó hazai
termék egymáshoz viszonyított aránya a régiós versenytárs országok szintjére ( a
GDP 40%-a) mérséklődik, a kiadásnövekedés szigorú korlátozása enyhülhet. Ebben
az esetben az elsődleges kiadások növekedésének az üteme az előző évi gazdasági
növekedés és az előző évi infláció 50-50%-os mértékével növekedhet.
A 4.§-hoz
Hazánkban régiós versenytársainkhoz képest nem csak az állami újraelosztás
szintje (a kiadásoknak a bruttó hazai termékhez képest mért %-os aránya) magasabb
mintegy 10% ponttal (a GDP-ben kifejezve), hanem a jövedelmeknek az
államháztartásba történt befizetése, centralizációja is. A javaslat a kiadáscsökkenéssel
és a hiánycsökkenéssel összehangolt és alátámasztott adócsökkentéshez kíván világos
keretfeltételeket teremteni, amikor létrehozza az Adósságcsökkentési és Adó Reform
Alap elnevezésű ( a továbbiakban: ARA) elkülönített számlát. A Kormány köteles az
ARA-n kimutatni az Országgyűlés által megállapított elsődleges bevételekhez képest
elért bevételi többleteket, illetve a megállapított elsődleges kiadásokhoz képest elért
megtakarításokat. Az ARA-n kimutatott összeg felhasználása szigorúan korlátozott,
azt a tárgyévben kizárólag a hiány mérséklésére, a tárgyévet követő második évben
pedig a tárgyévben kimutatott összeg felét kizárólag adócsökkentésre lehet
felhasználni. Az időbeli ütemkülönbség a tárgyévben kimutatott forrás és a tárgyévet
követő második évben megvalósuló adócsökkentés között a meglapozottságot és a
gondos előkészítést, az államháztartási hiány kézben tarthatóságát szolgálja.
Az 5.§-hoz
Az állam kifizetéseinek, s ezen keresztül a költségvetési egyenleg alakulásának
kontrollálásához elengedhetetlen az állam kötelezettségvállalásainak kézben tartása.
A költségvetésben megjelenő új kiadási tételek új kifizetési felhatalmazást jelentenek,
azaz voltaképpen sem az adott évben megvalósuló kifizetésekre, sem a vállalt
kötelezettségekre nézve nem jelentenek egyértelmű korlátot. Mivel valamennyi
kötelezettségvállalás idővel kifizetést, s így a költségvetési egyenleg romlását
eredményezi, elengedhetetlen, hogy a Kormány előre és tudatosan megtervezze ezek
alakulását. A kötelezettségvállalások kontrollálása a Kormány közvetlen érdeke,
hiszen egy adott évben vállalt kötelezettségek jelentik a későbbi évek örökölt tételeit,
10
amelyek közvetlenül csökkentik a belső tételek előre meghatározott egyenlegén belül
a szabad tételekre felhasználható keretet, azaz szűkítik a költségvetési mozgásteret.
A törvény nyilvános kormányzati (illetve önkormányzati) beszámolási
kötelezettséget rögzít az éves adatokról és a választási ciklus adatairól, folyamatairól.
Az éves adatok várható alakulásáról legalább évente kétszer kell a Kormánynak
beszámolnia az Országgyűlés felé. A beszámolások időpontját a törvény nem rögzíti,
azokat a költségvetési ciklushoz célszerű igazítani.
Ez a § átmeneti intézkedésként egyen 1 egkövetelményt illetve -célt határoz meg
2010-re és 2011-re nézve, valamint a zökkenőmentes átmenet érdekében rendelkezik
arról, hogy egyes szabályokat - habár már korábban is figyelembe kell venni -
későbbi időponttól kell alkalmazni.
A 9.§-hoz
Felhatalmazó rendelkezések a törvény végrehajtása érdekében.
A 10.§-hoz
A törvényjavaslat rendelkezéseivel való összhang érdekében szükséges az Áht.
egyes rendelkezéseinek módosítása.
Budapest, 2008. szeptember 29.
A 6.§-hoz
A 7.§-hoz
Hatályba léptető rendelkezések.
A 8.§-hoz
Horn Gábor
SZDSZ
SZDSZ
SZDSZ
11
ORSZÁGGYŰLÉSI KÉPVISELŐ
Törvényjavaslat kezdeményezése
Dr. Szili Katalin
az Országgyűlés elnöke
Helyben
Tisztelt Elnök Asszony!
Mellékelten - a Házszabály 85. § (2) bekezdése alapján - benyújtjuk a
takarékos állami gazdálkodásról szóló törvényjavaslatot.
A törvényjavaslat társadalmi-gazdasági és szakmai körülményeit bemutató
indokolását mellékelten csatoljuk.
Budapest, 2008. szeptember 29.
Dr. Kóka János
SZDSZ
Dr. Fodor Gábor
SZDSZ
Horn Gábor
SZDSZ